摘 要:我國的法治建設已開展多年，領導干部的法治教育始終是普法的重點，但部分領導干部的法治素養(yǎng)依然比較欠缺，依法執(zhí)政能力、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法能力等還有不小提升空間。新時代新征程，提高領導干部的法治素養(yǎng)，需從培育法治意識、樹立法治信仰、用好考核選任問責指揮棒三個方面狠下功夫。
關鍵詞:領導干部 法治素養(yǎng) 法治建設 法治意識
【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A
全面依法治國，領導干部是“關鍵少數”。我國的法治建設已開展多年，領導干部法治素養(yǎng)的提升始終是普法的重點，但部分領導干部的法治素養(yǎng)依然比較欠缺。有些領導干部心目中的“法治”依然在“法制”的框框內原地打轉，把法治等同于制定法律、依法辦事、守法用法，而良法善治、規(guī)范公權、保障私權、程序正當、權責相當等基本的法治觀念還沒有真正養(yǎng)成，依法執(zhí)政能力、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法能力等還有不小提升空間。我國法治政府建設還面臨不少問題和挑戰(zhàn)，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決，一些地方運動式、“一刀切”執(zhí)法問題仍時有發(fā)生。[1]習近平總書記特別強調：“當前，一些領導干部還不善于運用法治思維和法治方式推進工作，領導干部心中無法、以言代法、以權壓法是法治建設的大敵。”[2]新時代新征程，提高領導干部的法治素養(yǎng)，需從培育法治意識、樹立法治信仰、用好考核選任問責指揮棒三個方面狠下功夫。
培育法治意識
發(fā)揮好“關鍵少數”對法治建設的關鍵推動作用，培育法治意識是基礎。總體看，改革開放以來，尤其是進入新時代之后，領導干部的規(guī)則意識、程序意識、依法辦事意識等法治意識不斷提升，但仍有部分領導干部將法治簡單等同于不違法，良法善規(guī)意識、正當程序意識、權力規(guī)范制約意識、權利保障實現意識、權責相當意識等還比較欠缺。培育領導干部的法治意識，應當盡快補上這些短板弱項。
良法善規(guī)意識
法治是良法之治，不僅要求有法可依，更要求所依之法為良法。所謂良法，至少是具備明確、穩(wěn)定、公平正義、無內在矛盾、可遵循等品質之法。古羅馬法學家杰爾蘇將法定義為“善良和公正的藝術”。馬克思認為：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由獲得了一種與個人無關的、理論的、不取決于個別人的任性的存在。法典就是人民自由的圣經。”[3]在羅爾斯“作為公平的正義”里，規(guī)則應該具備的首要品性就是“必須做的，即可能做的”“濫竽充數的法律驅逐必要的法律，能為人所規(guī)避的法律同樣會有害立法。立法必須有實實在在的作用。”[4]習近平總書記曾指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”[5]。2015年修正的《立法法》明確規(guī)定“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”。近年來的立法，總體呈現出質量不斷提高的特點，但也要看到有些法律在明確性、可遵循性等方面存在不足。比如，法律文本直接大量使用政策文件中的模糊語言現象，需要高度警惕。政策基于其引領方向、宣傳號召等需要，往往會使用大量原則模糊語言，但法律的本性是明確。再比如，法律責任配置中簡單大幅度提高罰款的起罰線（有的提高20倍以上），導致責罰不當情況的出現，實踐中引起社會關注的一些食品安全處罰案件表面上是執(zhí)法問題，但從規(guī)范性文件制定角度看是過高的罰款起罰線本身不具有可遵循性。
我國的法治體系不僅包括完備的法律規(guī)范體系，還包括完善的黨內法規(guī)體系，而且還有大量的規(guī)范性文件。前述良法的品質要求同樣適用于黨規(guī)和其他規(guī)范性文件。在制定規(guī)范性文件過程中，也需對標良法良規(guī)的基本要求，不斷提高制度質量，這是法治建設的重要工作。
正當程序意識
法治是程序之治。習近平總書記曾指出：“守法律、重程序，這是法治的第一位要求。”[6]從我國的法治實踐來看，程序越來越受到重視，正當程序建設也取得了不小成效。比如《黨政領導干部選拔任用工作條例》第38條規(guī)定，黨委（黨組）討論決定干部任免事項，與會成員對任免事項，應當逐一發(fā)表同意、不同意或者緩議等明確意見，黨委（黨組）主要負責人應當最后表態(tài)。《重大行政決策程序暫行條例》第30條規(guī)定，討論決策草案，會議組成人員應當充分發(fā)表意見，行政首長最后發(fā)表意見。這些規(guī)定都體現了程序性的要求。但也要清醒地認識到，重大決策實踐中專家論證、風險評估和合法性審查還存在走程序、走過場問題，招投標、行政執(zhí)法等領域程序空轉現象并不鮮見，甚至有利害關系的決策者、執(zhí)法者也不回避。黨的二十大特別強調“全面落實重大決策程序制度”“完善行政執(zhí)法程序”，足以表明正當程序建設和貫徹落實任務之重。
程序空轉往往意味著程序設計本身還存在正當性不足的問題。程序的正當性來源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時終結和公開。“中立”要求程序參與各方不得因程序設計而受到不公正對待或享受特殊優(yōu)待，程序上必須不得與自己處理的事情具有利害關系，“自己不得作自己的法官”和回避原則即是“中立”的體現。“理性”要求程序應具有合理性，凡是作出不利于相對人的決定的，要事先聽取其意見或申辯，以有效防止武斷、恣意、專橫或反復無常。“排他”是指每一個程序獨立、依法展開后，非經特定程序，不得更改，即排斥與其相同程序的再次重復與沖擊。“平等參與”要求接受程序法律后果的各方當事人在相同條件下，從程序主持者獲得相關信息，并有相同的機會向程序主持者陳述自己的看法，而領導干部在作出不利于他人的決定時應當充分聽取對方的意見。“自治”要求程序的參與基于自愿，不得強迫，例如不得強制投票、聽證等。“及時終結”要求程序符合效率原則，應有時限，要有終點，不能沒完沒了。“公開”要求程序除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，應當向程序參與人和社會公開。
領導干部樹立正當程序意識，有利于加快健全程序制度，也有利于在決策、執(zhí)法、司法過程中恪守正當程序。
權力規(guī)范制約意識
習近平總書記指出：“縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。”[7]習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議的講話中指出：“權力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。要強化制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制。”黨的二十大報告指出：“規(guī)范司法權力運行，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職、相互配合、相互制約的體制機制。強化對司法活動的制約監(jiān)督，促進司法公正。”
領導干部樹立權力規(guī)范制約意識，是立法中合理配置權力、執(zhí)法司法中實現權力監(jiān)督的需要。法律規(guī)定過于原則化不利于權力的合理有效配置，而深化司法體制改革的一項重點任務就是不斷強化司法權對行政權的監(jiān)督。
權利保障實現意識
保障權利是法治的核心使命。權利有憲法權利、民事權利、訴訟權利等之分，民事權利又有人身權和財產權之別。就拿財產權中最重要的所有權來說，它是個人自由發(fā)展的物質基礎，不僅要讓個人享有所有權，還要保障所有權的存續(xù)，即使因公共利益被征收，也應保障其及時獲得公正補償。權利保障，需要制度，尤其是法律的保障。比如，在林地、草地、耕地等確權方面還存在重復交叉、“一地多證”等問題。此外，征收征用的法律還比較欠缺，集體土地尤其是房屋征收的補償標準還沒有通過法律明確規(guī)定，財產征用的條件、程序、補償標準也缺乏法律規(guī)范。實踐中，有的地方政府在沒有法律依據的情況下，通過政策文件對權利進行限制。
我們不僅要保障權利，還要促進權利的實現。很多權利需要公權力協(xié)助方可實現，比如房屋過戶登記、居住權登記。另外，要加快推進宅基地制度改革，盤活宅基地，這是實現鄉(xiāng)村全面振興和糧食安全的迫切需要。正如習近平總書記所強調的：“我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利”。領導干部要深刻認識到現有的權力是黨和人民賦予的，是為黨和人民做事用的，要將促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點，著力解決人民群眾急難愁盼問題，使全體人民的各項人權得到更高水平的保障，不斷增強人民對于人權保障的獲得感、幸福感、安全感。
權責相當意識
習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話指出：“有權就有責，權責要對等。”經過多年努力，有權無責的問題基本得以解決，權責不相當的問題也在持續(xù)改善中。比如法律責任配置不到位的問題日益受到重視，《環(huán)境保護法》等法律被稱為“史上最嚴”的法律，而體現其嚴的一個重要方面就是有關公權力對應責任的具體規(guī)定。再比如，制度設計和追責實踐中更加重視過錯及其程度這一責任的本質性要求。典型的例子是《中國共產黨問責條例》第三條規(guī)定的黨的問責工作應當堅持的六項原則中，其中就包括權責一致、錯責相當，第十七條規(guī)定的可以不予問責或者免予問責的三種情形所體現的就是權責相當要求?！吨醒肫髽I(yè)合規(guī)管理辦法》第三十八條規(guī)定，中央企業(yè)應當對在履職過程中因故意或者重大過失應當發(fā)現而未發(fā)現違規(guī)問題，或者發(fā)現違規(guī)問題存在失職瀆職行為，給企業(yè)造成損失或者不良影響的單位和人員開展責任追究。但總體來看，權責不相當的問題還存在，主要表現在以下兩方面。
一方面，權力和責任配置不相當情況依然存在。對行政機關及其公職人員法律責任規(guī)定相對籠統(tǒng)，很少有區(qū)分情形的差異化針對性規(guī)定，比如《海洋環(huán)境保護法》第一百一十八條規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，造成海洋環(huán)境污染損害、生態(tài)破壞的，依法給予處分。另一方面，責任追究實踐還存在權責不相當的問題。有的責任追究并沒有緊緊圍繞故意或過失的程度判定責任的大小，而是更多考慮了損害后果、輿情影響等因素。
樹立法治信仰
習近平總書記指出：“只有內心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”[8]美國學者伯爾曼曾言：“法律必須被信仰，否則就形同虛設。”要做到內心尊崇法治、將法治銘刻在內心，必須信仰法治，而信仰法治的前提是認同法治的價值。
在世界上大多數的憲法文本以及憲法規(guī)范中，法治已經成為各國共享的基本價值或者說超越性的全球理想與全球價值觀。第二次世界大戰(zhàn)結束以來的各國憲法中，共有188部憲法實現了“法治入憲”，而在195個國家的現行憲法中，“法治入憲”的國家有139個，占71.28%。[9]“法治不再是純西方的理念，而是作為人類共同的價值觀，為國際社會普遍接受的理念。”[10]1950年《歐洲人權公約》（全名為《保護人權與基本自由公約》）將歐洲國家的政府視為具有“共同的政治傳統(tǒng)、理想、自由與法治……”?！稓W洲聯(lián)盟公約》第6條規(guī)定：“聯(lián)盟是建立在成員國共享的自由、民主、尊重人權和基本自由以及法治的原則之上。”“整個《歐洲人權公約》都從法治的概念中獲得靈感。”[11]1996年《南非憲法》第1條宣布的共和國建立所基于的價值中就包括“憲法至上和法治”。“是什么造成善政和惡政的差異？我們的回答并不新鮮，那就是：法治。”[12]
法治一詞很早就出現在我國古代典籍中，但主要是指法律制度，與“法制”含義相通，遠不是現代意義上的法治，并沒有法律至上、保護人權、限制政府的內容。[13]《漢書·刑法志》開宗明義：“法者，治之具也。”中國古代的法家也將法律視為君主治國、治吏、治民的重要工具。傳統(tǒng)中國文化強調德治為上，其所謂的“法治”也并非現代意義上的“法治”，僅僅停留在法律制度、法律手段層面。法治的工具價值源于法律的工具功能。
法治具有工具功能，但如若停留于此，就會犯工具主義的錯誤。一般認為，現代法治思想起源于古希臘的亞里士多德。他提出法治優(yōu)于一人之治，法治代表理性統(tǒng)治并且內含著平等、自由、正義、善德等價值。[14]法治是我國社會主義核心價值觀之一。如何理解作為核心價值觀的法治？有觀點認為核心價值觀中的法治屬于價值層面而非器物層面，強調的是實質法治而非形式法治。[15]也有觀點認為，現代意義上的法治觀不同于傳統(tǒng)法制之處就在于自由、平等、公正等法治價值，但作為核心價值觀比法治價值本身的含義更寬泛，還包括法律制度、法律方法、法治實施的各環(huán)節(jié)。[16]我們認為，作為核心價值觀的法治，不僅指實質法治，也包含形式法治。在現代法治發(fā)展演變的過程中，形式始終是現代法治的重要理念，可以說是現代法律制度設計和安排的理論基石。“甚至可以說，要使法治生效，應當有一個毫無例外地適用的規(guī)則，這一點比這個規(guī)則的內容為何更為重要。”[17]正是在形式法律這一意義上的形式法治，也就是不存在法律上的特權，保障在法律面前的平等。有學者也指出，近百年來關于實現法治的實質主義道路，由于其內涵和中國傳統(tǒng)的政法思想、整體性文化具有一定的契合性，而具有了較為普遍的可接受性。然而，當前一些黨員干部規(guī)則意識還不夠強，在法律、權力和道德的關系中，權大于法、情重于法的傳統(tǒng)依然存在。“法律的形式合理性是法治現代化的一個基本的起碼要求，是否以形式合理性或程序化的制度安排作為法律運作的原則，這確乎構成了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”[18]因而，法治所考驗的并非人們認知法律的能力，而更多的是考驗人們理解法律和信仰法律的基本素養(yǎng)。在影響我國法治環(huán)境的眾多要素中，領導干部的法治思維對法治發(fā)展，以至于對協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局都具有舉足輕重的作用。[19]正如習近平總書記強調的：“各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督。要加強對一把手的監(jiān)督，認真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。”弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，領導干部需要起到帶頭作用，帶動全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。
用好考核選拔問責指揮棒
加大干部考核的法治權重
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容”。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》指出，縣級以上地方黨委和政府主要負責人是推進法治建設第一責任人，并將履職情況納入政績考核指標體系。從我國的法治實踐看，表明法治的衡量考核在干部考核評價中還沒有實現全覆蓋。
領導干部的法治考核，應在總結過去正反兩方面經驗的基礎上，出臺高位、剛性的考核制度，明確考核的實施主體、考核的內容、考核的程序、考核結果的反饋修正及正式考核結果的運用等基本制度。考核的實施主體突出中立性、考核的內容突出針對性、考核的程序突出正當性、考核結果的運用突出約束性。而法治考核標準制定，應當分級分類，突出科學性、合理性。比如，針對一般領導干部的法治考核，應當至少包含領導干部個人的法治素養(yǎng)、守法情況和依法履職情況。對各級黨的主要負責人的法治考核，除了以上內容外，應特別突出當地在統(tǒng)籌推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、法治教育工作中的成效，而對各級政府的主要負責人的法治考核，應根據政府工作的特點對考核指標適當予以調整。
建立干部選拔任用的法治負面清單
習近平總書記指出：“用人導向最重要、最根本、也最管用。如果我們不是把嚴守黨紀、嚴守國法的干部用起來，而是把目無法紀、膽大妄為、飛揚跋扈的干部用起來，那就必然會造成‘劣幣驅逐良幣’現象。”[20]“一個人縱有天大的本事，如果沒有很強的法治意識、不守規(guī)矩，也不能當領導干部，這個關首先要把住。”[21]
發(fā)揮好用人的導向作用，需要進一步細化《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定的“依法依規(guī)辦事”原則，將干部選拔任用與法治考核、合憲合法審查及重大法治事件調查等結合起來，明確領導干部選拔任用的法治底線，必要時建立領導干部選拔任用的法治負面清單，讓法治考核、合憲合法審查及重大法治事件調查等在領導干部選拔任用中發(fā)揮好指揮棒和方向盤作用。
加大法治責任追究力度
習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話指出：“建立健全責任追究典型問題通報制度”“建立領導干部插手重大事項記錄制度，對違規(guī)過問下級有關事項如實登記和問責。”在《論堅持全面依法治國》中強調：“要加強管理、強化監(jiān)督，設置領導干部法治素養(yǎng)‘門檻’，發(fā)現問題就嚴肅處理，不合格的就要從領導干部隊伍中剔除出去。”
對領導干部個體的問責，事實上會對領導干部群體發(fā)出相應的信號，尤其是在我國目前問責制度還沒有完全成熟定型、問責實踐還欠缺統(tǒng)一規(guī)范的當下。一方面，黨規(guī)和法律法規(guī)建設要突出責任設定的科學性、妥當性，細化責任規(guī)定，增強責任的針對性、可操作性，更好貫徹法治精神、法治原則。另一方面，要在問責實踐中，強化法治考量、嚴格落實法律法規(guī)規(guī)定的行政和刑事責任，使黨規(guī)和法律法規(guī)規(guī)定的領導干部責任真正發(fā)揮實效，從而在全社會形成崇尚法治、踐行法治的良好氛圍。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院） 政治與法律教研部教授；本文系國家社科基金重大研究專項“社會主義核心價值觀融入鄉(xiāng)村振興制度建設研究”（項目編號：20VHJ002）階段性成果】
注釋略
責編：程靜靜／美編：王嘉騏