《群眾的時代：社會轉型期的城市基層治理》 王德福 著 東方出版社

有效的辦法便是把“群眾”組織起來

原子化的社會為現代城市人帶來了高度的自由，但人人又似乎都在擦肩而過的都市社區(qū)中漫游。對于要構筑的理想化的社區(qū)治理共同體，群眾有點盼望，又有點疏離。用學者項飚的話說，處在現代城市生活中的我們，“附近”消失了。每個人都成了孤立的個體，甚至冷漠的個體，而我們的基層組織想伸出手，卻有點抓不住。“干部干，群眾看”便集中體現了基層治理中干群關系疏離的狀態(tài)，而這也意味著基層社會喪失了自我組織能力。

城市社區(qū)作為一個高度原子化的社區(qū)，基層干部經常既找不到可以動員的群眾，也缺乏組織群眾的方法。群眾在哪里，如何組織群眾，這本書基于全國多個地區(qū)城市社區(qū)治理的調研，為我們提供了找回群眾和組織群眾的重要思路。

城市社區(qū)類型多樣，但整體而言，大多屬于陌生人的社會，社區(qū)開放性高，人員流動性較強，鄰里之間都不熟悉。相比于基于血緣、地緣高度聯(lián)結的熟人社會，陌生人社會由于居民之間缺乏有效聯(lián)結的紐帶，社會資本薄弱，不僅自發(fā)合作的成本高，而且難度非常大，這是城市社區(qū)治理的社會基礎。缺乏社會資本的社區(qū)治理，意味著禮俗社會的規(guī)則無法發(fā)揮效用，既不能形成對社區(qū)治理中積極分子的社會性激勵，也難以對社區(qū)中不遵守規(guī)范人員進行社會性懲罰。如此一來，社區(qū)治理遭遇各種亂象，必然陷入“看的人多，說的人少，干的人更是寥寥”的怪圈，即出現所謂的“社會失靈”。

長期以來，行政包攬是社會失靈的習慣性回應，即通過行政內部的壓力傳導和強動員來回應和解決社會問題，但面對范圍廣且瑣碎的社區(qū)治理事務，行政包攬必然效率低下，成本高昂，容易導致行政有效而治理無效。本書作者認為，有效的辦法便是把“群眾”組織起來，將社會組織起來。

關鍵群體可以形成社區(qū)治理的重要力量

把“群眾”組織起來，首要是識別出關鍵群體，讓陌生人社區(qū)中的一部分人先熟悉起來。這一關鍵群體包括公職人員群體、在職黨員、居民領袖等。公職人員群體、在職黨員可以稱為體制性社會資本，這一群體通過體制內自我動員，可以形成社區(qū)治理的重要力量。

目前，許多城市都推出了在職黨員雙報到的政策，這為激活體制內社會資本提供了制度保障。除了在職黨員這一關鍵群體之外，活躍于社區(qū)中的一些居民社會組織領袖也是社區(qū)治理的關鍵力量?？傮w來看，城市社區(qū)居民社會組織的數量在不斷增長，雖然以自娛自樂消遣為主的趣緣類居民社會組織占據主導，但志愿服務類、環(huán)境衛(wèi)生類、糾紛調解類、居民自治類等具有治理性意義的社會組織也在不斷增多，成為社區(qū)治理的重要紐帶。

群眾參與討論和決定社區(qū)公共性的事務

把“群眾”組織起來，需要通過資源輸入激活居民自治，讓居民成為社區(qū)治理的參與者。當前，伴隨著城市社會治理的重心不斷下沉，基層治理的資金、資源也在不斷增多，比如許多城市都為社區(qū)提供了相對穩(wěn)定的群眾服務專項經費、社區(qū)公益金等，為基層社區(qū)治理提供了重要保障。

一些地方依然持行政包攬的思維，資金資源的使用從分配、決策、監(jiān)督到評價完全是政府行為，政府雖然高效，卻與群眾無關。群眾不僅成為看客，而且可能成為公共治理中的“釘子戶”。另一些地方則是行政甩包，通過政府購買社會服務的方式讓社會組織動員群眾，為群眾提供服務，但并未實現社會組織嵌入社區(qū)治理的預期效果。相反，基層組織卻因此喪失了群眾工作能力，基層組織與群眾的關系越來越遠。

讓群眾協(xié)力解決社區(qū)小事

把“群眾”組織起來，不能用訴求表達替代群眾參與，而是要讓群眾協(xié)力解決社區(qū)小事。許多地方近年來都大大增強了居民的訴求表達渠道，比如通過12345市民服務熱線快速反映，動員群眾成為問題發(fā)現者、訴求提出者和效果評價者。但是，訴求有公私之分，有輕重緩急，有大事、小事和私事，基層組織需要將注意力和資源分配到提升群眾的自我組織能力上，回應群眾自我組織過程中可能遇到的困難和問題，而非過多介入群眾自己可以辦好的具體小事。

群眾訴求表達不能替代群眾參與，意味著訴求表達僅僅是一種表層性的形式參與，基層組織更多地作為協(xié)助群眾協(xié)力解決小事的倡導者和資源鏈接者?；鶎咏M織需要做到到位而不越位，更多增強群眾的公共責任，形成大事、小事、私事的合理邊界。把群眾組織起來主要是解決大事和私事之間的一家一戶辦不了、辦不好、辦不起來、不經濟的小事，如此一來，基層治理才能發(fā)揮四兩撥千斤的作用。

總而言之，把“群眾”組織起來，本質是在新時期找回黨的群眾路線，扎根基層組織社會，提高基層組織社會的能力。讓群眾做群眾的工作，讓群眾解決群眾的問題，人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的建設才得以成為可能。

推進基層治理體系和治理能力現代化建設是當前和今后一段時期的重要任務，基層治理能力提升的關鍵并非一定要不斷地推陳出新。相反，很多時候需要下的依然是慢功夫，從群眾中來，到群眾中去，挖掘一個個積極分子，建立一個個組織，開一次次討論會，如此方能久久為功實現基層常規(guī)治理能力的提升。

（作者為北京工業(yè)大學教授）