作者：復(fù)旦大學(xué)老齡研究院教授 胡 湛

養(yǎng)老是民生的核心議題之一，隨著中國人口老齡化進(jìn)程的加快，其重要性愈發(fā)凸顯。中國老齡化進(jìn)程具有顯著的特殊性，不僅老年人口規(guī)模大、老齡化速度快，還具有地理范疇廣闊和區(qū)域差別巨大的特征。從整體上看，中國人口老齡化的區(qū)域分布特點(diǎn)可大致概括為“東西梯次、北高南低、城鄉(xiāng)倒掛”，這也使中國的養(yǎng)老壓力相對更繁重、養(yǎng)老工作相對更復(fù)雜。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村老年人口規(guī)模正在迅速擴(kuò)大，農(nóng)村地區(qū)的人口老齡化速度明顯高于城市地區(qū)，2020年60歲及以上農(nóng)村老年人超過1.2億人，規(guī)模巨大的農(nóng)村老年人口使其養(yǎng)老需求更顯迫切。同時(shí)，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較為薄弱、制度準(zhǔn)備仍未充分，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化乃至中國式現(xiàn)代化的重要突破口之一。

2024年5月，民政部聯(lián)合多部委印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對深入實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)作出安排部署。其中明確提出“縣域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、符合鄉(xiāng)情”等要求，并對“加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”“提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量水平”等進(jìn)行部署。在此背景下，重視小城鎮(zhèn)發(fā)展對農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)的基礎(chǔ)作用，在強(qiáng)調(diào)村鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上使推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和積極應(yīng)對人口老齡化互促共進(jìn)，具有重要意義。

農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)和村鎮(zhèn)協(xié)同的人口背景

黨的二十大對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提出了新要求。站在歷史新起點(diǎn)，鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵之一是進(jìn)一步增強(qiáng)城鎮(zhèn)地區(qū)對農(nóng)村的帶動(dòng)能力，尤其夯實(shí)小城鎮(zhèn)作為“上聯(lián)縣市、下接鄉(xiāng)村”的關(guān)鍵樞紐功能。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村全面振興和城鎮(zhèn)化建設(shè)都進(jìn)入了深水區(qū)，以縣域?yàn)橹匾d體的“縣城為龍頭、中心鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、鄉(xiāng)村為腹地”的發(fā)展結(jié)構(gòu)布局取得了成效，但也呈現(xiàn)若干發(fā)展堵點(diǎn)。隨著少子老齡化和區(qū)域人口增減分化凸顯，人口遷移流動(dòng)呈現(xiàn)新特征，城—鎮(zhèn)人口互動(dòng)的復(fù)雜性增加。

一方面，我國已步入人口發(fā)展的新歷史時(shí)期，人口增長趨勢放緩并出現(xiàn)負(fù)增長。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022年全國（不包括港澳臺地區(qū)）人口比2021年減少85萬人，我國人口自1962年以來首次出現(xiàn)負(fù)增長。作為世界上人口最多的國家，人口是中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的核心動(dòng)能和重要推力，人口負(fù)增長的驟現(xiàn)引發(fā)了整個(gè)社會強(qiáng)烈關(guān)注。人口負(fù)增長與人口老齡化是人口發(fā)展的一體兩面，兩者皆源于生育水平的持續(xù)下降。在人口增長放緩的背景下，農(nóng)村人口和村落的減少從長遠(yuǎn)來看是一個(gè)趨勢。20世紀(jì)80年代至今，我國村落減量已經(jīng)超過25萬個(gè)；而農(nóng)村人口規(guī)模從1996年起便趨于持續(xù)減少，2021年已低于5億人（4.89億人）。這是新時(shí)期農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展需要正視的人口態(tài)勢和人口環(huán)境。

另一方面，我國人口遷移流動(dòng)呈現(xiàn)新態(tài)勢和新特征。改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2020年我國人口流動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大到3.76億人，占總?cè)丝?6.62%，省內(nèi)流動(dòng)（尤其縣內(nèi)流動(dòng)）是我國人口流動(dòng)的最主要形態(tài)。具體而言，2020年我國省內(nèi)流動(dòng)和跨省流動(dòng)人口規(guī)模為2.51億人和1.25億人。在2010年—2020年間的省內(nèi)流動(dòng)人口中，一半左右為縣內(nèi)流動(dòng)，縣內(nèi)的鄉(xiāng)—城流動(dòng)是流動(dòng)人口增長的主要驅(qū)動(dòng)力之一。分地域來看的話，縣內(nèi)流動(dòng)比重高的地區(qū)主要是中部地區(qū)和東北地區(qū)，長三角、珠三角和西北地區(qū)的縣內(nèi)流動(dòng)比重則相對較低。而在縣內(nèi)人口流動(dòng)中，鄉(xiāng)—城流動(dòng)的主導(dǎo)地位穩(wěn)定，其所占比重從2000年的44.5%增長到2015年的57.2%。與此同時(shí)，城—鄉(xiāng)和城—城（鎮(zhèn)）流動(dòng)也呈現(xiàn)新動(dòng)向，縣內(nèi)城—城流動(dòng)人口占比從2000年的18.1%增長到2015年的31.4%，其中有一部分是城市人口向遠(yuǎn)郊和小城鎮(zhèn)流動(dòng)所致（即城—鎮(zhèn)流動(dòng)，包括城市流動(dòng)人口的“離城不返鄉(xiāng)”等），此外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村康養(yǎng)等的發(fā)展也催生不少城市人口向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移（即城—鄉(xiāng)流動(dòng)）。

農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)中村鎮(zhèn)協(xié)同存在的堵點(diǎn)

一是鄉(xiāng)村全面振興和小城鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)同發(fā)展欠缺有力的人口要素支撐，農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展動(dòng)能不足。2010年—2020年我國鄉(xiāng)村人口從6.74億人減至5.10億人，老齡化程度從15.0%增至23.8%，分別高出同期城鎮(zhèn)地區(qū)3.3和8.0個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，2010年—2020年我國仍處于人口流動(dòng)高速增長階段，城鄉(xiāng)流動(dòng)、省內(nèi)流動(dòng)依然是流動(dòng)人口增長的最主要驅(qū)動(dòng)力。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口向東部發(fā)達(dá)地區(qū)遷移，農(nóng)村人口向城市遷移，以及各省流入人口規(guī)模與流動(dòng)強(qiáng)度“大者恒大”“強(qiáng)者恒強(qiáng)”的模式基本未變，而且人口流動(dòng)更加向城市集中，鄉(xiāng)—城人口遷移得到進(jìn)一步增強(qiáng)。由于人口流動(dòng)的主導(dǎo)模式為鄉(xiāng)—城流動(dòng)，縣域人口整體呈現(xiàn)“凈流出”（2020年突破1.5億人）。流動(dòng)人口增量的大幅度上漲與人們追求優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，尤其是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源等密切相關(guān)。人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的關(guān)系逐步進(jìn)入雙向適應(yīng)、相互促進(jìn)的新階段。人口遷移也使得老齡化的地區(qū)差異更加明顯，農(nóng)村人口老齡化程度高于城市，老年人口比例超80%的農(nóng)村已不在少數(shù)。這些現(xiàn)象構(gòu)成了我國推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興與小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要人口背景，更是農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)的稟賦性條件之一。

二是現(xiàn)有治理格局較多強(qiáng)調(diào)縣城及中心鎮(zhèn)的資源聚集，個(gè)別區(qū)域存在可持續(xù)壓力?？h域內(nèi)流動(dòng)仍是我國流動(dòng)人口增長的最重要?jiǎng)右蛑?。在人口大量向縣城聚集的同時(shí)，就業(yè)和民生的社會治理難度增加，此外，鄉(xiāng)村社會的“二次空心化”也凸顯。傳統(tǒng)人口學(xué)意義上的農(nóng)村“空心化”是指農(nóng)村中青壯年勞動(dòng)適齡人口流向城市地區(qū)工作，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的不合理分布的一種現(xiàn)象，即剩下老人和小孩居多而中間一代“空”了；而“二次空心化”則是指原先空心化所剩下的留守兒童、青少年和中青年婦女等群體也逐漸向縣城集中，最后多剩下老年人繼續(xù)留守并成為鄉(xiāng)村社會的主要群體。這對于農(nóng)村地區(qū)和一些外生型縣域城鎮(zhèn)化，都可能埋下社會穩(wěn)定的影響源。不僅如此，不少縣城和鄉(xiāng)村的地理距離和行政距離都相對較遠(yuǎn)，對鄉(xiāng)村的輻射能力有限。即便對于縣城本身而言，其與城市的地理關(guān)系也決定其發(fā)展空間。這是當(dāng)前縣域和鄉(xiāng)村治理的一個(gè)痛點(diǎn)。由于我國巨大的地域差異，各地區(qū)之間小城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)、功能體系、所處區(qū)域城鎮(zhèn)格局以及人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)等也存在較大差距，在加快小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)村全面振興時(shí)，應(yīng)明確當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平，結(jié)合自身的人口特征和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，確定小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和規(guī)劃范圍，因地制宜分類施策。在西方發(fā)達(dá)國家，城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系嬗變呈現(xiàn)從“孤立發(fā)展”到“對立發(fā)展”再向“共生發(fā)展”轉(zhuǎn)變的過程，其區(qū)域發(fā)展也注重依托于小城鎮(zhèn)建設(shè)，無論是英國的“田園城市”建設(shè)還是日本推廣村鎮(zhèn)示范工程，都對其農(nóng)村發(fā)展起到了積極作用。城—鎮(zhèn)協(xié)同不僅是中國鄉(xiāng)村全面振興的選擇，也是農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)的基礎(chǔ)之一。

三是養(yǎng)老等公共服務(wù)資源及地方產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)分布不均衡，部分縣域城鄉(xiāng)間互動(dòng)缺乏深度。在現(xiàn)有以縣域?yàn)橹匾d體的發(fā)展鏈條中，縣城的發(fā)展水平將直接決定整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)品質(zhì)乃至屬性。對于缺乏生產(chǎn)性或就業(yè)機(jī)會的縣城，一些農(nóng)民為了孩子教育、婚嫁等需求，到縣城租購房，即“產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)、教育在城”趨勢。2000年—2015年間縣內(nèi)流動(dòng)兒童（0-17歲）由691萬增至1660萬，其中高中階段（15-17歲）兒童占比增長最快，從14.5%持續(xù)增至35.5%。某種程度上，這些縣城只是農(nóng)民教育消費(fèi)或住房消費(fèi)的場所，其城鄉(xiāng)互動(dòng)多屬“點(diǎn)對點(diǎn)”（鄉(xiāng)村老家與縣城場所）的兩棲流動(dòng)，并無形中增加了流動(dòng)兒童和留守老人，使農(nóng)村養(yǎng)老壓力趨于復(fù)雜。當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)指出，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)了鄉(xiāng)村人口回流和一些城市人口向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移（即城—鄉(xiāng)流動(dòng)）。借助于鄉(xiāng)村全面振興和新型城鎮(zhèn)化，挖掘城—鄉(xiāng)流動(dòng)推力、凝練小城鎮(zhèn)引力，加快養(yǎng)老等部分城市功能及其資源和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并下沉，將成為村鎮(zhèn)發(fā)展的重要機(jī)遇。

遵循人口高質(zhì)量發(fā)展要求找準(zhǔn)農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)切口

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和小城鎮(zhèn)建設(shè)，推動(dòng)村鎮(zhèn)協(xié)同，是我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要路徑，也是加快農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)不可或缺的環(huán)境要件和治理基礎(chǔ)。

第一，重視人口增長和人口流動(dòng)規(guī)律，在統(tǒng)籌鄉(xiāng)村全面振興與小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)上加快農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展。我國鄉(xiāng)村規(guī)模龐大、鄉(xiāng)村人口眾多、農(nóng)業(yè)從業(yè)人口多，在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民不會被城鎮(zhèn)化、工業(yè)化完全取代，鄉(xiāng)村全面振興具有深遠(yuǎn)意義。在人口增長放緩和人口老齡化背景下，考慮到既有人口流動(dòng)格局，鄉(xiāng)村全面振興與小城鎮(zhèn)建設(shè)之間的關(guān)系，不是“非此即彼”或“厚此薄彼”，而是互建互促以協(xié)同共榮，否則不僅僅是“此消彼長”乃至“顧此失彼”，甚至可能出現(xiàn)“兩敗俱傷”。尤其從長遠(yuǎn)看，農(nóng)村人口和村落的減少是一個(gè)趨勢。有必要從村—鎮(zhèn)的實(shí)際人地關(guān)系和資源稟賦關(guān)聯(lián)等入手，在統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)村全面振興互促互建，并由此優(yōu)化和發(fā)展以養(yǎng)老為代表的民生建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，為農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)構(gòu)建出友好的發(fā)展環(huán)境。

第二，提高小城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等的相對比較優(yōu)勢，推出更多面向家庭需求的福利安排舉措并輻射周邊農(nóng)村地區(qū)。目前的城—鎮(zhèn)流動(dòng)已由家庭因素所主導(dǎo)。針對流動(dòng)家庭迫切需求解決問題，應(yīng)著力提高小城鎮(zhèn)在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等上的相對比較優(yōu)勢，加快制定有利于促進(jìn)流動(dòng)家庭的養(yǎng)老支持（養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)多元化等）、育兒支持（嬰幼兒照料、兒童保健、學(xué)齡兒童義務(wù)教育等）、就業(yè)保護(hù)等的相關(guān)法律法規(guī)和政策措施。針對村鎮(zhèn)協(xié)同加快政策創(chuàng)新，打破戶籍身份背后的福利和權(quán)利壁壘，尤其兼顧小城鎮(zhèn)家庭的育兒需求和養(yǎng)老需求，形成“一老一小”發(fā)展的村鎮(zhèn)協(xié)同。

第三，縮小鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)差距以避免“二次空心化”，并高度關(guān)注老年流動(dòng)人口，做好流動(dòng)者異地養(yǎng)老的公共服務(wù)。孤立的小城鎮(zhèn)發(fā)展會加劇鄉(xiāng)村的“二次空心化”，即留守兒童、青少年和中青年婦女等逐漸向小城鎮(zhèn)集中，老年人繼續(xù)留守而成為鄉(xiāng)村的主要群體。從這個(gè)意義上講，將小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興協(xié)同起來，并不是一種“選擇”，而是一種“必要”。與此同時(shí)，進(jìn)入中老年階段的流動(dòng)人口、農(nóng)村隨遷流出老人等群體都有留居城鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)需求，要充分利用該群體及其家庭在城鎮(zhèn)定居意愿較高的特點(diǎn)，積極引導(dǎo)老年流動(dòng)人口家庭舉家落戶城鎮(zhèn)，使其成為促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與市民化的重要突破口之一。

第四，改進(jìn)和優(yōu)化養(yǎng)老金制度建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障均等化。未來10年預(yù)計(jì)新增1.4億農(nóng)村轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)人口，且老年人口年齡結(jié)構(gòu)仍相對年輕，社保體系面臨從“城鄉(xiāng)銜接”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”乃至“城鄉(xiāng)一體化”，這是推進(jìn)我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的關(guān)鍵窗口期。需盡快提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，落實(shí)省級統(tǒng)收統(tǒng)支（而非省級調(diào)劑金模式），以“去身份化”和“去地域化”為原則，例如，探索將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金合并建成普惠型的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金等。另一方面，還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村政策創(chuàng)新，優(yōu)化通過土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的制度建設(shè)，探索將農(nóng)民土地權(quán)益轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老權(quán)益的有效機(jī)制，例如，可探索建立農(nóng)村土地權(quán)益（承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)）自愿退出的補(bǔ)償機(jī)制（一次性或階段性貨幣補(bǔ)償、土地年金等）以及“農(nóng)民退休制度”等。

第五，重視新生代農(nóng)民工家庭“離城不回鄉(xiāng)”或“回流不返鄉(xiāng)”現(xiàn)象，支持其回到家庭附近的小城鎮(zhèn)務(wù)工居住或購房落戶，減少留守老人。在一定時(shí)期以內(nèi)，鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)人口的大比例流出態(tài)勢不會改變。但與此同時(shí)，將持續(xù)有較大比例的流動(dòng)人口選擇回流，其中一個(gè)重要的原因是一些村鎮(zhèn)流出人口舉家定居城市較困難。由于新生代人口外流驅(qū)動(dòng)力已從單純的就業(yè)和收入，轉(zhuǎn)向享受城市公共服務(wù)、體驗(yàn)城市生活、下一代子女教育等多樣化目標(biāo)。他們的回流并不是回到鄉(xiāng)村，而是流向次第等級的城鎮(zhèn)地區(qū)（如從一線城市流向三線城市），即“離城不回鄉(xiāng)”或“回流不返鄉(xiāng)”現(xiàn)象。在這樣的趨勢格局下，小城鎮(zhèn)除了努力吸引企業(yè)投資和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會外，更應(yīng)在生活服務(wù)、子女教育、父母養(yǎng)老、購房、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方面對這一群體予以特定配套安排，同時(shí)政府也應(yīng)對有高齡父母和學(xué)齡子女的家庭給予必要的政策激勵(lì)，鼓勵(lì)其就近發(fā)展以減少留守兒童和留守老人現(xiàn)象。

第六，優(yōu)化村鎮(zhèn)人口儲備以強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)的人口要素支撐。在人口增長放緩的趨勢和農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的背景下，農(nóng)村人口將不可避免地繼續(xù)縮減，但保有一定規(guī)模的人口并維持一定結(jié)構(gòu)仍是加快養(yǎng)老等民生建設(shè)的必要條件之一。近期應(yīng)以建設(shè)生育配套體系為契機(jī)強(qiáng)化對村—鎮(zhèn)困難兒童群體“善養(yǎng)”，同時(shí)吸引其父母留居回流，優(yōu)化村鎮(zhèn)人口儲備以強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)的人口要素支撐。中央決定實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施，但一些地方的實(shí)踐仍較多關(guān)注“多生”，對如何提高已出生少年兒童的健康素質(zhì)和人力資源的關(guān)注相對較少。中國目前仍有一定數(shù)量的留守兒童（近1200萬人）和各類困境兒童（逾2000萬人，包括低保兒童、流動(dòng)兒童、殘疾兒童、孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、特殊供養(yǎng)兒童等），且大多來自農(nóng)村和小城鎮(zhèn)，為他們創(chuàng)造更好成長環(huán)境已是當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，在小城鎮(zhèn)中強(qiáng)化對困難兒童的“善養(yǎng)”還可有效吸引其父母留居或回流，為未來村鎮(zhèn)發(fā)展蓄積人力，也可以方便他們在育兒的同時(shí)就近支持其老年父母養(yǎng)老。

【注：本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項(xiàng)目“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號：23ZDA102）階段性成果】