作者：中國財政科學研究院研究員 張 繪
黨的二十大報告提出：“深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，開辟發(fā)展新領域新賽道，不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。”2024年1月31日，習近平總書記在中共中央政治局第十一次集體學習時強調：“要按照發(fā)展新質生產力要求，暢通教育、科技、人才的良性循環(huán)，完善人才培養(yǎng)、引進、使用、合理流動的工作機制。”新質生產力涵蓋新領域、高技術、顛覆性和前沿性強，作為驅動創(chuàng)新與產業(yè)發(fā)展動力的三駕馬車，暢通教育、科技、人才（下文簡稱三領域）良性循環(huán)是培育壯大新質生產力的關鍵。
教育、科技、人才良性循環(huán)的重要性體現(xiàn)在三者相互促進、相互支撐，三者成為有機整體，只有辯證地看待三者關系，財政政策協(xié)同推進教育、科技、人才融合發(fā)展，通過體制機制創(chuàng)新，理順政府與市場的關系，激發(fā)各類要素發(fā)展活力，才能深入實施科教興國、人才強國戰(zhàn)略，扎實推動經濟高質量發(fā)展。
暢通教育、科技、人才良性循環(huán)面臨的挑戰(zhàn)
伴隨著科技與產業(yè)革命的深刻變革，學科之間的深度交融，科學研究范式的迅猛發(fā)展，科學技術形成的先進生產力與經濟社會發(fā)展加速相互滲透，對創(chuàng)新型人才需求帶來巨大沖擊。當前我國面對激烈的國際競爭，各國在科技領域的競爭尤為突出，科技競爭的基礎是人才，高水平科技自立自強，歸根結底要靠高水平創(chuàng)新人才。在國際競爭越來越聚焦于尖端科技競爭和產業(yè)升級的情況下，“全面提高人才自主培養(yǎng)質量，著力造就拔尖創(chuàng)新人才”對各級教育系統(tǒng)、各類科研體系開展拔尖創(chuàng)新人才的識別、選拔和培養(yǎng)提出了更高的要求。
第一，適應科學進步的教育和人才培養(yǎng)體系面臨不確定性。從科技大國走到創(chuàng)新強國，關鍵還是在人才的自主培養(yǎng)上，跨學科、交叉學科的創(chuàng)新和突破點非常重要，而國內科研人才的培養(yǎng)渠道、學科背景相對比較單一，教育體系中學科方向逐漸細化，學生培養(yǎng)專業(yè)方向較窄，對于通識教育領域重視不足；在科研崗位和工作階段，科研人才在工作和團隊中的培養(yǎng)存在重使用輕培養(yǎng)的情況，青年人才一般30-40歲左右是最具有創(chuàng)新活力的階段，然而這個階段科研人員的整體收入不高，一些非科研任務擠占了大量科研人員的科學創(chuàng)新時間。
第二，以往固有教育培養(yǎng)模式難以匹配企業(yè)人才變化性需求?！?023中國制造強國發(fā)展指數(shù)報告》顯示，2022年，中國制造強國發(fā)展指數(shù)達124.64，在世界主要國家中居于較高水平，但是制造業(yè)穩(wěn)增長仍存在諸多不確定因素，創(chuàng)新效能、產業(yè)基礎、裝備制造等方面與發(fā)達國家存在較大差距。首先，中國制造業(yè)要解決“大而不強”，且高端環(huán)節(jié)與基礎能力不足的現(xiàn)實問題，未來智能制造業(yè)發(fā)展，制造業(yè)要實現(xiàn)數(shù)字化轉型，在生產、研發(fā)、服務和管理各個領域都需要提高智能化水平，需要能夠駕馭和利用AI等智能信息化技術的高端人才，這對當前的教育培養(yǎng)機制提出了挑戰(zhàn)。其次，發(fā)展新質生產力不僅需要一些從事“顛覆性技術和前沿技術”研發(fā)創(chuàng)新的科技杰出人才和領軍人才，還需要一大批將這些科學技術轉化為現(xiàn)實生產力的高素質技術技能人才、大國工匠和能工巧匠，然而我國職業(yè)教育還無法滿足這類人才需求，特別是一些涉及精密儀器等領域仍存在人才短缺的情況。技術進步下勢必會促使未來勞動力市場逐漸分化，這就使得制造業(yè)企業(yè)中大量不具備駕馭智能技術的勞動力用工將被勞動力市場淘汰，這類被淘汰的人需要再培訓再就業(yè)，這也對人才培訓和繼續(xù)教育提出了新要求。最后，在制造業(yè)領域資本市場投入、科研領域研發(fā)及產業(yè)制造之間還存在分割，同時制造業(yè)產業(yè)人才需求、教育領域技能人才供給與科研領域創(chuàng)新人才培養(yǎng)之間缺乏有效融合。中國制造業(yè)實現(xiàn)高質量發(fā)展亟需打通人才、產業(yè)與創(chuàng)新之間的隔膜。
第三，難以平衡科學創(chuàng)新的不確定性與經費績效目標的確定性?？蒲惺且粋€需要系統(tǒng)性探索和發(fā)散性思維的實踐過程，同時也是人力、物力和財力大規(guī)模投入的活動。這就需要科研人員將大量跨學科知識和技能融會貫通?？蒲谐晒扔袊覒?zhàn)略科技力量為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略發(fā)展所需有確定研究成果的績效目標，也有一些突破性的科研成果是不在績效目標范圍內考慮的副產品。這也使得科學素養(yǎng)和思維創(chuàng)造的重要性日益凸顯，特別是需要構建容錯機制，鼓勵大膽創(chuàng)新和探索。在政策層面，科研經費績效導向明顯，特別是隨著預算一體化系統(tǒng)推廣后，財政經費的約束更加有力，但是創(chuàng)新性的科研項目不確定性太大，很多科研成果難以用績效指標來準確衡量，科研經費投入對自由探索的支持還不足，削弱了財政資金使用效能。在單位層面，科研主體落實到科研人員層面，依然以競爭項目制的科研組織方式與基礎研究產出規(guī)律不匹配，不利于基礎研究整體創(chuàng)新水平的提升。在組織層面，多元化組織模式和學科交叉布局還有待加強，大學和科研機構調配國家科技資源能力有待提升。在項目層面，項目周期長、過程龐雜，經費投入碎片化，績效目標精細化，導致單個科研項目分別推進，科研項目的整合和發(fā)揮系統(tǒng)集成的協(xié)同作用不足。這也使得科研投入目的與經費管理制度存在脫節(jié)，經費投入模式并未發(fā)生根本性轉變，經費使用效果還有待提升。
第四，國際競爭環(huán)境為我國科技創(chuàng)新突破帶來不確定性。首先，世界地緣政治危機與多極化發(fā)展，后疫情時代全球范圍內公共服務的短缺，這恰好為我國人才引進提供了重要契機。其次，中國經濟正處于轉變經濟發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期，面臨難得的發(fā)展機遇，更應乘勢而上加快吸引積聚人才的平臺建設和構建高水平人才高地，形成我國諸領域人才競爭比較優(yōu)勢。再次，由于國際競爭激烈，各國對高端人才打響搶奪戰(zhàn)，較為典型的如英國宣布HPI（高潛力人才簽證）后，輻射多國涉及人才引進的部門。一時間，北歐、新加坡、加拿大等國也出臺了相關人才引進政策效仿英國。如荷蘭更新了高端人才簽證要求、瑞典為高素質人才提供工作創(chuàng)業(yè)簽、加拿大的勞動力市場的影響評估計劃、新加坡政府建立了互補專才評估框架，世界各國對高端人才的吸納政策也為我國吸引高端人才帶來挑戰(zhàn)。
融合發(fā)展教育、科技、人才需要處理好四大關系
第一，處理好攻克“卡脖子”難題與戰(zhàn)略性突破之間的政策銜接。我國在處理教育、科技和人才協(xié)調發(fā)展中首先要明確不同時期的戰(zhàn)略目標和重點存在差異，需要解決和攻關的科技創(chuàng)新難題緊迫性也不同。因此，在處理三者關系時，明確當下科技領域急需突破的重點和長遠可持續(xù)發(fā)展的基礎，在不同階段財政投入應有不同的側重點。
一是短期內依靠教育領域人才培養(yǎng)解決“卡脖子”工程有一定滯后性和實施難度。雖然高等教育特別是研究生教育質量的提升在很大程度上對改善科研產出有重要推動作用，然而短期內依靠教育推動人才自主培養(yǎng)對盡快緩解“卡脖子”科研問題較難產生立竿見影的效果。因此，從出國留學人員和國外高端人才“引進來”到我國服務，同時鼓勵現(xiàn)有的科研人員“走出去”提升技能是當前一條比較可取的道路。研究者對北美科研人員的調研顯示，國際名校畢業(yè)的高科技人才到中國發(fā)展面臨的問題主要集中在就業(yè)創(chuàng)業(yè)薪酬與環(huán)境、子女教育和住房保障三個方面。同時在科研管理體制、科研評價、科研條件等方面國內與國外也存在差異，導致一些高水平留學人員對于回國發(fā)展持有審慎觀望態(tài)度。
二是需要長期重視拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和教育質量提升。從國家經濟社會可持續(xù)發(fā)展和產業(yè)結構轉型的現(xiàn)實看，只有提升人才培養(yǎng)的質量和數(shù)量才能從根本上為未來我國經濟社會長遠發(fā)展提供高質量的人力資源，為適應未來科技發(fā)展提供條件。數(shù)字經濟的發(fā)展，信息技術的應用極大提高了知識的儲存、組織、搜索和分析效率，以往學校教育注重教授知識，現(xiàn)在這些知識變得隨處可獲得，還有大量的分析、預測、模擬的工具和軟件可以支持輔助。未來腦機接口技術、多元智能教育技術的推廣都能在一定程度上提升人才培養(yǎng)質量的技術手段。
第二，處理好三領域各自內部發(fā)展、相互兼顧與資源統(tǒng)籌的關系。首先，教育領域從學前教育到高等教育，跨越了人才在人力資本形成最初階段的關鍵時期，在各個學習階段的人才培養(yǎng)上需要解決好人才培養(yǎng)的整體一致性與個體差異性，解決好創(chuàng)新人才需要包容性強、較為寬松的成才環(huán)境的現(xiàn)實需求問題。其次，科技領域要處理好資本市場、學術圈和產業(yè)領域之間的有效銜接，構建全流程的產業(yè)鏈創(chuàng)新體系。目前，我國高校的科技成果轉化率為3.9%，這說明我國大量原始創(chuàng)新“躺”在學校，并沒有轉化為產品，更沒有形成市場上能出售的商品，這就需要處理好科研專利與產業(yè)聯(lián)動的關系。在科研管理改革中需要處理好經費投入中人才激勵與受到財政約束的矛盾。預算管理一體化信息系統(tǒng)強化財政預算約束與創(chuàng)新性科研項目經費使用不靈活之間的矛盾。面對不同類型、不同定位的科研主體差異資助方面，依然存在競爭性項目與穩(wěn)定撥款資助定位不清的問題。
第三，處理好三領域財政經費支出結構與事業(yè)高質量發(fā)展的關系。三領域發(fā)展均面臨著需要擴大資金支持規(guī)模與財政支出結構亟待優(yōu)化。教育、科技和人才發(fā)展領域作為重要民生領域，需要大量的資金支持，然而當前一些地方財政處于緊平衡狀態(tài)，這種情況并不利于同時增加三領域投入，而應有所側重和做結構優(yōu)化。雖然中央加大了對地方轉移支付的力度，增加了國債和專項債的發(fā)行額度，但在各級政府過“緊日子”的情況下，一方面，原有的財政支出結構固化的因素需要與當前事業(yè)發(fā)展的需求之間更好地權衡，打破支出結構固化的僵局，圍繞三個領域當前階段的重點在領域內部先做出結構性調整。另一方面，財政經費管理模式也需要相應變革。比如，在科技領域，我國科研經費投入占GDP的比重已經從2012年的1.91%持續(xù)提高到2023年的2.64%，雖然與OECD國家平均2.71%的水平相比還有一定的差距，但經費投入嚴重不足的矛盾已經得以緩解，而支撐高質量發(fā)展與科技投入效能不高的矛盾日益突出，科研經費資金投入分散，聚焦重點領域相對不足，產業(yè)系統(tǒng)性支撐性有待提高，科技管理職能還滯后于國際科技競爭的需要。在基礎研究經費占比、研發(fā)投入強度等方面與美國等其他科技強國相比也仍有一定差距。同時，我國一些科研重大項目預算資金管理還不夠靈活，形成了部分科研單位預算執(zhí)行進度慢、科研經費不好花與人才引進、培養(yǎng)經費不足、科研項目投入與經濟社會需求不匹配等關聯(lián)性和結構性問題，不利于創(chuàng)新突破。
第四，處理好人口變化趨勢與三領域事業(yè)不同發(fā)展階段的關系。促進三個領域事業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展，任何一個領域財政經費撥款中“人”的因素都是重要的考量。隨著我國人口結構變化與事業(yè)發(fā)展需求的變化，經費與事業(yè)發(fā)展之間的矛盾也在轉變。三領域內部和各領域之間財政支出結構亟需調整。我國人口結構變化對教育和人才領域的沖擊最為明顯，我國適齡學生人數(shù)從學前教育階段至義務教育階段均呈減少趨勢，從學前教育階段開始，一些原本短缺的教育資源出現(xiàn)了過剩，而農村地區(qū)學前教育稀缺依然無法滿足需求，結構性過剩與結構性不足同時存在。與此同時，0-3歲是兒童智力發(fā)展的關鍵時期也是人才智力提升的關鍵階段，然而此階段我國的托育服務難以匹配需求，《中國教育和人口報告2022版》顯示，我國3歲以下嬰幼兒約4200萬，其中三分之一家庭有較強烈托育服務需求，但我國目前的入托比僅約5.5%，還有著較大的差距。
處理好四方面關系的財政政策突破點
第一，建立財稅激勵、人才吸引和人才發(fā)展的長效機制。針對我國依然存在一些亟待突破的科研領域，建議當前的財稅激勵舉措發(fā)揮“人才”引領發(fā)展的關鍵作用，加快建設國家戰(zhàn)略人才力量，構建大人才觀，從國內國際吸引人才。
一是重視對現(xiàn)有科研人員能力的提升和人力資源開發(fā)。突出企業(yè)創(chuàng)新主體地位，加大對企業(yè)重大科技項目的激勵力度，擴大人才計劃向企業(yè)特別是向非公有制企業(yè)開放的規(guī)模和范疇。為科研人員走出去開展國際交流和學習創(chuàng)造良好的條件，提高科研人員績效獎勵和薪酬水平，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。建議開征棄籍稅，限制國內高水平科技人才和高凈值人士放棄中國國籍，減少科技人才流失。二是將海外高水平人才作為引才的重點。建議盡快制定引進高層次人才和全球各類人才的長效激勵機制和管理制度。加快頂層設計，明確將吸引海外人才回流作為當前財政支持的一個重點，盡快出臺提升海外頂尖和高水平科研人才吸引力度的改革。首先，從多個領域開展人才引進政策，針對不同類型海外人才分類施策，完善引才機制，營造科技創(chuàng)新環(huán)境，健全公共服務體系。比如，在北京、上海、深圳、香港、澳門等地開展試點，對中科院、雙一流院校和高科技企業(yè)建立多元化的人才引進渠道，打造專屬海外人才發(fā)展平臺，對各類人才給與經費、住房和個人子女教育等配套支持政策，提供創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠、個人所得稅和辦公用房租金減免。其次，建議加快高等教育人才編制改革，推廣企業(yè)編，緩解個別高校“非升即走”政策給高?？蒲腥藛T帶來的壓力，對海外科研成果突出的高科技人才放寬引入條件，幫助他們在國內盡快組建科研團隊并搭建事業(yè)發(fā)展的平臺。三是營造有利于科技創(chuàng)新的制度環(huán)境和社會氛圍。我國應為國際高水平科研人才參與到我國科研創(chuàng)新項目提供經費保障條件和便利，不斷充實我國各類人才增量，還應在國際科技治理方面積極作為，推動世界重要人才中心和創(chuàng)新高地建設，構建國內良好科技創(chuàng)新生態(tài)。
第二，統(tǒng)籌教育、科技、人才投入，加強政策配套協(xié)同形成創(chuàng)新合力。由于三者的緊密聯(lián)系，未來一體化配置國家科技投入、教育投入、人才培養(yǎng)和發(fā)展投入，需要政策協(xié)調配合，形成財政資金投入合力。
一是建議財政政策以推動教育領域改革為切入點。教育財政是教育事業(yè)發(fā)展的重要支撐，財政政策是最有力的教育干預手段和政策工具。支撐教育體系長期發(fā)展的財政投入，要與國家科技戰(zhàn)略發(fā)展緊密相關為導向。財政改革要推動教育人才培養(yǎng)的專業(yè)布局調整，考慮未來產業(yè)發(fā)展形勢，建議教育體系開展系統(tǒng)配套改革，將創(chuàng)新能力、合作能力等科研創(chuàng)新所必須具備的能力作為教育培養(yǎng)的重點。
二是培養(yǎng)一批掌握科技、市場、金融知識且具有防風險戰(zhàn)略思維的企業(yè)家。我國現(xiàn)在不少企業(yè)家某一方面可能具有專長，但是不具備復合型戰(zhàn)略企業(yè)家的條件，導致一些“獨角獸”企業(yè)在發(fā)展過程中由于短視而破產。政府在培養(yǎng)復合型戰(zhàn)略企業(yè)家方面大有可為，特別是財政資金可以支持為企業(yè)家成長提供實戰(zhàn)型的學習交流平臺。
三是形成產教學研用深度融合的發(fā)展格局。建議將人才培養(yǎng)、特色學科、前沿科技與產業(yè)發(fā)展建設相結合，將科學研究、學科建設、教育教學、人才培養(yǎng)、產業(yè)升級協(xié)同推進。財政重點支持或獎補科教融合、產教融合領域的創(chuàng)新舉措，暢通科研人員兼職參與學術創(chuàng)業(yè)和產業(yè)界參與教育培養(yǎng)的渠道，打破學校人才培養(yǎng)的邊界。比如，加大對產教融合綜合實踐平臺、雙創(chuàng)復合型課程開發(fā)、企業(yè)與學校搭建互補型特色教學團隊和協(xié)同育人共同體等的支持和獎補力度，推動實現(xiàn)科技、產業(yè)和人才培養(yǎng)的一體化。今后還需要有效提升科研成果轉化率，加強高校、企業(yè)、金融和市場的銜接聯(lián)動形成發(fā)展新質生產力的產業(yè)。
第三，優(yōu)化財政支出結構，為科技自主創(chuàng)新奠定制度基礎。三個領域財政支出結構的優(yōu)化，需要在用好有限增量資金的基礎上，盤活資金存量，通過績效評估將經費從使用效果不好的領域和項目中退出來保障重點支出項目，防止支出結構固化。
一是細化教育政策評價，避免教育和人才培養(yǎng)的同質化。對教育政策進行成本和效益的比較，除了成本的測算，還需要對政策的目標有清晰的描述。比如，在義務教育階段優(yōu)質均衡發(fā)展的可操作化路徑選擇，如何更好識別教育的投入與教育結果的因果關系。從基礎教育階段開始就要為不同類型的創(chuàng)新人才提供選拔和發(fā)展土壤。在高等教育階段，深化教育領域的分類改革，避免高校教育同質化，區(qū)分不同類型高校的考核重點和分類標準。我國高校由于專業(yè)和方向劃分較細，專業(yè)性人力資本的積累多于通用性人力資本的培養(yǎng)，容易導致人力資本損失，建議今后加大通用性人力資本的提升。
二是強化國家戰(zhàn)略科技力量，提升國家戰(zhàn)略科技體系整體效能。在國家戰(zhàn)略科技力量建設中，各類型創(chuàng)新主體和機構如何統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，這些主體內部和機構之間均涉及教育、科技與人才如何統(tǒng)籌。面向國家戰(zhàn)略需求是它們的共同點，差異化的使命定位與創(chuàng)新路徑則是它們的不同點，這就需要在國家戰(zhàn)略科技力量建設中，依據以往經費績效評估結果對財政支出結構進行調整，強調財政支出的重點保障領域和統(tǒng)籌協(xié)調力度，注重體系化建設，實現(xiàn)功能優(yōu)勢互補與協(xié)同創(chuàng)新，進而提升國家戰(zhàn)略科技力量的整體效能。開展“有組織的科研”，確定大學、科研院所和企業(yè)在發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢中各自的作用，確定重點任務和目標，通盤考慮、集中力量，重點突破一些“卡脖子”難題。要處理好“有組織的科研”與自由探索的關系，在經費上，更多體現(xiàn)對自由探索的支持；在文化上，鼓勵具有原創(chuàng)性意義的“奇思妙想”和“異想天開”。
三是加強科技創(chuàng)新特別是原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新，加快培育發(fā)展新質生產力的新動能。對接國家重大需求，為發(fā)展新質生產力取得技術革命突破，將人才培養(yǎng)與重大科技項目和重大技術攻關實施相結合，以重大科技項目為牽引，聚焦戰(zhàn)略產品研發(fā)，生產要素創(chuàng)新性配置，產業(yè)深度轉型升級為突破口，構筑我國新的競爭優(yōu)勢。在解決重點行業(yè)領域“卡脖子”難題的同時，與行業(yè)領軍企業(yè)、研究院所研究制定人才培養(yǎng)方案，體現(xiàn)鑄魂育人目標和科技項目特色。以實現(xiàn)勞動者、科技創(chuàng)新生產資料、科技創(chuàng)新對象及其優(yōu)化組合實現(xiàn)質的跨越，實現(xiàn)全要素生產率的提升。各地方政府要依據自身的資源條件稟賦和科技創(chuàng)新基礎和發(fā)展優(yōu)勢，因地制宜的發(fā)展新質生產力。
四是應對人口結構變化調整教育、科技、人才三領域資源配置。我國財政支出不能因學齡人口減少而減少教育財政支出總量，不能因學前教育、義務教育階段學齡人口減少而將保障學前教育、義務教育階段的經費騰挪到其他教育階段，更不能因人口老齡化產生的擠出效應而不提供充足的教育財政支出。當前更應實現(xiàn)人口紅利向人才紅利的轉變，一定程度上保障和提高教育財政支出水平。首先，適當延長義務教育年限?；诋斍拔覈丝诖嬖诘纳僮踊瘜⒃谝欢ǔ潭壬鲜沟脤W齡人口減少，提高平均勞動力受教育年限可以作為提升我國人力資本總量的重要舉措。其次，人口結構變化意味著科技創(chuàng)新的人力資源減少，這就更需重視單位人力資源的開發(fā)，切實提高各級各類教育質量，并不斷縮小基礎教育階段因區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間產生的教育質量差距，教育財政支出保障的重點要向促進基礎教育均衡發(fā)展傾斜。最后，構建終身教育體系的保障機制和學生資助制度，加大終身教育實施與網絡建設將成為未來財政支出的重要考量。
【注：本文系中國財政科學研究院招標課題“財政支出結構調整的理論、實踐與反思”（項目編號：20190001）研究成果；本文得到習近平經濟思想研究中心課題研究項目“暢通教育、科技、人才良性循環(huán)研究”（項目編號：AZ2024009）資助】
