【摘要】數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境強(qiáng)調(diào)立法的可適配性、監(jiān)管理念的包容性、監(jiān)管方式的創(chuàng)新性、監(jiān)管能力的協(xié)同性。對(duì)全國36個(gè)城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境評(píng)估結(jié)果表明，目前仍存在精準(zhǔn)化立法缺失、協(xié)同化監(jiān)管不足、包容審慎監(jiān)管與法治難以匹配等問題。進(jìn)一步優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境，應(yīng)秉持安全與效率一體兩翼的監(jiān)管思路，通過科學(xué)立法、創(chuàng)新執(zhí)法的方式，提升法治化協(xié)同監(jiān)管模式。協(xié)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)與數(shù)字政府的發(fā)展，不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)。
【關(guān)鍵詞】數(shù)字經(jīng)濟(jì) 營商環(huán)境 評(píng)估 優(yōu)化策略
【中圖分類號(hào)】F49/F124 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.14.011
【作者簡介】滿藝姍，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院。
黨的二十大報(bào)告對(duì)加快建設(shè)數(shù)字中國作出重要部署，包括要“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國際競(jìng)爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”。數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要驅(qū)動(dòng)力量。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)法治化營商環(huán)境”的目標(biāo)以來，黨中央、國務(wù)院持續(xù)深入推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境，通過法治建構(gòu)、以評(píng)促建、試點(diǎn)創(chuàng)新等方式加快打造市場(chǎng)化法治化國際化營商環(huán)境。筆者以數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境作為把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字法治深度嵌套一體建設(shè)的重要切口，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)重塑的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、行政管理模式和法律體系進(jìn)行全面評(píng)估。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的內(nèi)在機(jī)理
營商環(huán)境的概念借鑒了生物學(xué)領(lǐng)域的生態(tài)系統(tǒng)理論，該理論自20世紀(jì)90年代初被經(jīng)濟(jì)學(xué)家逐步引入商業(yè)研究領(lǐng)域。[1]根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論，經(jīng)營主體在商業(yè)活動(dòng)過程中存在經(jīng)營多種主體之間、經(jīng)營與外部環(huán)境的互動(dòng)聯(lián)合。[2]外部環(huán)境一般包括金融環(huán)境、市場(chǎng)交易環(huán)境、勞動(dòng)力環(huán)境、政務(wù)服務(wù)環(huán)境等。[3]數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境有一定的共通性，經(jīng)營主體的各項(xiàng)活動(dòng)都在法律法規(guī)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)環(huán)境、勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境、科技創(chuàng)新環(huán)境等組成的生態(tài)系統(tǒng)之中。但同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境也存在一定的特殊性與獨(dú)立性。
第一，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境更加依賴技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。數(shù)字經(jīng)濟(jì)中涉及大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)，這些技術(shù)的應(yīng)用對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要；傳統(tǒng)營商環(huán)境則更多側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第二，從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和商業(yè)模式觀察，數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境更能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和新興商業(yè)模式的發(fā)展。例如，電子商務(wù)、共享經(jīng)濟(jì)和在線服務(wù)等。傳統(tǒng)營商環(huán)境則更多關(guān)注傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)商業(yè)模式的發(fā)展。第三，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中更加注重對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息的全面保護(hù)。如2023年5月，《世界銀行營商環(huán)境成熟度方法論手冊(cè)（B-READY）》發(fā)布，設(shè)計(jì)專項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估當(dāng)?shù)厥欠褚呀㈥P(guān)于數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)的法律法規(guī)及其實(shí)際運(yùn)用情況。[4]傳統(tǒng)營商環(huán)境中則較少關(guān)注數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)。第四，數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境更加鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。政府在數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境中通常提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策支持、風(fēng)險(xiǎn)投資基金和創(chuàng)新孵化器等；而傳統(tǒng)營商環(huán)境中，一些創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策缺乏針對(duì)性。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境和傳統(tǒng)營商環(huán)境的共同點(diǎn)表現(xiàn)在：其一，注重法律體系的完善性和可適性；其二，水、電力、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本需求；其三，人才、科技對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有重要影響；其四，市場(chǎng)競(jìng)爭是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本規(guī)律。
基于對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的共性與特性的分析，可以將數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的組成分為以下四個(gè)方面。第一，政策法規(guī)。政策法規(guī)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境至關(guān)重要。政策法規(guī)應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新、競(jìng)爭和投資，并為數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)企業(yè)提供合理的監(jiān)管和保護(hù)。第二，基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)支持。數(shù)字經(jīng)濟(jì)需要強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)支持，包括高速互聯(lián)網(wǎng)接入、可靠的電子支付系統(tǒng)、數(shù)據(jù)中心和云計(jì)算等。國家或地區(qū)投資和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施能夠有力支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，政府和社會(huì)的數(shù)字化能力。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的線上化特征對(duì)行政監(jiān)管的數(shù)字化方式、政府處理數(shù)據(jù)的數(shù)字化能力提出了相應(yīng)要求。此外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)要求勞動(dòng)力具備數(shù)字化技能和知識(shí)。提供培訓(xùn)和教育機(jī)會(huì)以提高人們?cè)跀?shù)字技術(shù)方面的能力，對(duì)于提升數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境至關(guān)重要。第四，包容審慎監(jiān)管理念。鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的重要方面。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)屬于新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的業(yè)態(tài)較傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)更具多樣性、創(chuàng)新性，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的諸多領(lǐng)域?qū)儆?ldquo;無人區(qū)”。因此，在科技創(chuàng)新而萌發(fā)的新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)中秉持更為包容的理念進(jìn)行監(jiān)管尤為重要。
我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境評(píng)估體系的基本框架
數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為全球經(jīng)濟(jì)的新引擎。為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，2018年以來，國家發(fā)展改革委牽頭研究建立并不斷完善中國營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系?；跀?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)獨(dú)立性與特殊性，有必要建立符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的營商環(huán)境評(píng)估體系。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境評(píng)估體系以《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為基礎(chǔ)，從“經(jīng)營主體保護(hù)”“市場(chǎng)環(huán)境”“政務(wù)服務(wù)”“市場(chǎng)監(jiān)管”四個(gè)維度出發(fā)，聚焦數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字市場(chǎng)環(huán)境構(gòu)建、數(shù)字化政務(wù)服務(wù)、新型監(jiān)管能力四個(gè)方面，借鑒《世界銀行營商環(huán)境成熟度方法論手冊(cè)》（Business Ready Methodology Handbook）法規(guī)質(zhì)量、公共服務(wù)、效率三個(gè)支柱（pillar），設(shè)置了24個(gè)一級(jí)指標(biāo)、48個(gè)二級(jí)指標(biāo)和83個(gè)三級(jí)指標(biāo)（見表1）。本次評(píng)估根據(jù)相關(guān)因素或條件對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性和相關(guān)性予以差異化賦分。
在經(jīng)營主體保護(hù)領(lǐng)域，從政府干預(yù)、要素市場(chǎng)化配置、經(jīng)營主體權(quán)利保護(hù)三個(gè)方面著重考察市場(chǎng)服務(wù)的數(shù)字化供應(yīng)效率和數(shù)據(jù)治理能力；在市場(chǎng)環(huán)境領(lǐng)域，圍繞市場(chǎng)準(zhǔn)入及企業(yè)退出障礙、企業(yè)融資難融資貴、減稅降費(fèi)具體落實(shí)及涉企收費(fèi)亂象等行政管理體制改革中的痛點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，重點(diǎn)考察政府?dāng)?shù)字化治理監(jiān)管效能與便利化政務(wù)服務(wù)改革成效；在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，將行政管理體制改革成效與政務(wù)服務(wù)數(shù)字化建設(shè)水平列為重點(diǎn)評(píng)估內(nèi)容，按照企業(yè)生產(chǎn)周期細(xì)化指標(biāo)設(shè)計(jì)，重點(diǎn)考察改革成效及經(jīng)營主體的制度性交易成本；在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，充分考慮到數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)，將公平競(jìng)爭監(jiān)管與包容審慎監(jiān)管作為本項(xiàng)評(píng)估的兩大主題，并將這一理念貫穿于各二、三級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)中，全面評(píng)估政府在健全執(zhí)法機(jī)制、規(guī)范執(zhí)法行為與創(chuàng)新監(jiān)管方式三方面的行政法律制度與監(jiān)管實(shí)踐。
本次評(píng)估自2023年7月啟動(dòng)，于2024年4月完成，評(píng)估工作歷時(shí)9個(gè)月。其中主觀問卷評(píng)估周期為2022年12月至2023年12月，客觀數(shù)據(jù)截止時(shí)間為2024年4月。評(píng)估選擇全國范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活躍、人口集中的36個(gè)城市，最大程度代表我國各地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。[5]評(píng)估工作分為試評(píng)估、正式評(píng)估、補(bǔ)充評(píng)估，采用網(wǎng)絡(luò)檢索、問卷調(diào)查、實(shí)時(shí)在線體驗(yàn)等方式采集數(shù)據(jù)，同時(shí)獲得中國司法大數(shù)據(jù)研究院的技術(shù)及數(shù)據(jù)支持。在數(shù)據(jù)分析方面，運(yùn)用定量與定性分析相結(jié)合的方法論，塑造事實(shí)與價(jià)值二分的行政程序結(jié)構(gòu)。
我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境評(píng)估中出現(xiàn)的問題
整體上看，36個(gè)被評(píng)估城市的數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境呈現(xiàn)出東部城市優(yōu)于西部、營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)城市優(yōu)于非試點(diǎn)城市的趨勢(shì)。國家層面數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律框架基本搭建完成，各地方以地方立法的方式積極探索促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治之路，現(xiàn)已有14部數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例的地方性法規(guī)（其中9部省級(jí)地方性法規(guī)，4部設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，1部經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)）。實(shí)施層面，各地方的行政管理體制改革對(duì)優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用，證明事項(xiàng)清單、規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)兩個(gè)行政改革重點(diǎn)領(lǐng)域，36個(gè)被評(píng)估城市均獲得滿分。
經(jīng)營主體保護(hù)：規(guī)范性建設(shè)整體良好，科技創(chuàng)新保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益保障區(qū)域差異較大。經(jīng)營主體保護(hù)主要考察政府為經(jīng)營主體的日常經(jīng)營所提供保護(hù)的情況，包括促進(jìn)生產(chǎn)要素流通、提供科技創(chuàng)新與知識(shí)產(chǎn)權(quán)支撐、所有制保護(hù)等措施及政府對(duì)經(jīng)營主體的不當(dāng)干預(yù)等行為，覆蓋企業(yè)從開辦到退出的整個(gè)生命周期。從評(píng)估結(jié)果看，整體而言，我國法治政府建設(shè)成效顯著，政府在各領(lǐng)域積極建設(shè)行政程序的合法性框架。以“政府采購”為例，包含“電子化程度”“公開透明度”“程序規(guī)范度”等三級(jí)指標(biāo)，全面反映了政府市場(chǎng)采購過程中的規(guī)范性、電子化、公平性程度。上述三級(jí)指標(biāo)得分率均在80%以上，政府與企業(yè)進(jìn)行招投標(biāo)交易中基本采用電子信息化方式，且公開透明程度較高。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展依賴于科技創(chuàng)新和人才供給，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)是營商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從本次評(píng)估結(jié)果看，科技創(chuàng)新與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)指標(biāo)各城市得分差異較大，一些被評(píng)估城市在知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)方面仍存在較大困難。目前對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的在線維權(quán)援助服務(wù)多被納入政務(wù)服務(wù)版塊。但調(diào)查顯示，一些被評(píng)估城市無法檢索到知識(shí)產(chǎn)權(quán)線上維權(quán)援助服務(wù)相關(guān)信息，甚至并未建設(shè)相關(guān)服務(wù)板塊。此外，目前我國的勞動(dòng)法律體系以“勞動(dòng)關(guān)系”為核心，靈活就業(yè)勞動(dòng)者的權(quán)益保障普遍存在政策先行、立法滯后的情況。
市場(chǎng)環(huán)境：稅收金融改革效果顯著，政府誠信存在提升空間。市場(chǎng)環(huán)境是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的各種機(jī)制的總和。本次評(píng)估在市場(chǎng)環(huán)境中主要關(guān)注地方政府是否建立優(yōu)化適應(yīng)數(shù)字企業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境，包括減稅降費(fèi)、金融服務(wù)、數(shù)字競(jìng)爭與保護(hù)、政府誠信、企業(yè)退出等方面。同時(shí)，參照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》中關(guān)于“完善政府誠信履約機(jī)制”“持續(xù)優(yōu)化穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境”等要求，以“政府誠信”作為評(píng)估重點(diǎn)，對(duì)招商引資政策公開度、申報(bào)便利度和政府合同失信追責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行具體評(píng)估，考察當(dāng)?shù)財(cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)政企活動(dòng)過程規(guī)范性及政府違約責(zé)任追究賠償機(jī)制。本次評(píng)估發(fā)現(xiàn)，各地政府在稅收減免改革方面相較2022年有顯著提升，尤其在便民辦稅、智慧辦稅方面利用信息化手段精準(zhǔn)推送相關(guān)稅收政策信息，極大提高了辦稅效率。
從政府誠信角度看，雖然當(dāng)前已普遍建立事后失信責(zé)任自查自糾機(jī)制，優(yōu)惠政策也多通過數(shù)字化平臺(tái)公開、申報(bào)。然而由于優(yōu)惠政策多由地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行差異化制定，因此政策的規(guī)范性、可兌現(xiàn)性仍存在較大差距。這將一定程度影響了經(jīng)營主體的投資信心，不利于穩(wěn)定、可預(yù)期營商環(huán)境的培育。
政務(wù)服務(wù)：服務(wù)模式不斷創(chuàng)新，服務(wù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)化有待加強(qiáng)。政務(wù)服務(wù)是指在辦理行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)過程中所提供的服務(wù)。優(yōu)化政務(wù)服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。評(píng)估主要圍繞與數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境建設(shè)中聯(lián)系最為緊密的服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行，同時(shí)借鑒B-READY中“公共服務(wù)支柱”（public service pillar）相關(guān)指標(biāo)?？梢哉f，目前我國在法治政府建設(shè)與服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，政務(wù)服務(wù)已有較充分的積淀，各城市整體服務(wù)水平較好，服務(wù)模式不斷創(chuàng)新，服務(wù)提供機(jī)制朝著簡化、均衡化方向發(fā)展。如“網(wǎng)上辦理”“集中辦理”“當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)”“單一窗口辦理”等得分均為100%。此外各城市積極推行權(quán)力清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單全覆蓋。
政務(wù)服務(wù)應(yīng)具有實(shí)質(zhì)性和可操作性。評(píng)估中“重點(diǎn)項(xiàng)目幫辦代辦”和“降低中介服務(wù)收費(fèi)”三級(jí)指標(biāo)得分較低，主要問題集中于政務(wù)服務(wù)數(shù)字化的最前端和最末端。換言之，雖然我國數(shù)字政府建設(shè)已取得相當(dāng)成就，但不可避免的是，實(shí)踐中仍存在重復(fù)提交證明、循環(huán)證明的現(xiàn)象，服務(wù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)化有待進(jìn)一步提升。
市場(chǎng)監(jiān)管：新型監(jiān)管理念深化，法治化保障尚存不足。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特性與需求呼喚政府監(jiān)管理念的革新?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》對(duì)包容審慎監(jiān)管的規(guī)制理念進(jìn)行了規(guī)范界定，強(qiáng)調(diào)對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管。包容審慎監(jiān)管一方面注重效率，要求監(jiān)管者尊重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特性適度監(jiān)管；另一方面注重安全，對(duì)于涉及國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、公民合法權(quán)益的問題積極干預(yù)。在此過程中，效率與安全之間的平衡是動(dòng)態(tài)調(diào)整的。值得注意的是，推進(jìn)包容審慎監(jiān)管需要進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，這樣才能推動(dòng)新型監(jiān)管理念在實(shí)踐中落地生根。
本次評(píng)估圍繞“包容審慎監(jiān)管”，設(shè)置了免罰清單制、創(chuàng)新容錯(cuò)制、可替代性柔性執(zhí)法制等指標(biāo)，綜合考量地方政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的創(chuàng)新性舉措。經(jīng)評(píng)估發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)城市已基本建立多元化創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，如濟(jì)南建立“吹哨人”制度，杭州探索“沙盒監(jiān)管”措施，成都的“粉藍(lán)白三單工作法”鼓勵(lì)經(jīng)營主體自我糾錯(cuò)。但是監(jiān)管理念的革新與傳統(tǒng)行政法治仍存在一定的調(diào)試空間。例如，一些地方設(shè)置免罰清單，意圖保證數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)的探索與創(chuàng)新，然而免罰清單事項(xiàng)的創(chuàng)設(shè)限縮了《行政處罰法》中所規(guī)定的處罰種類，可能造成合法性問題。此外，包容審慎還意味著賦予了執(zhí)法人員更多的自由裁量權(quán)，也可能導(dǎo)致權(quán)力濫用等問題的滋生。
法治化數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的優(yōu)化策略
基于以上對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的評(píng)估結(jié)果分析，結(jié)合我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的內(nèi)在機(jī)理及特征，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面進(jìn)一步優(yōu)化我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境，提升數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的系統(tǒng)性和協(xié)同性。
以法治化為基石：健全數(shù)字經(jīng)濟(jì)具體領(lǐng)域立法，適時(shí)制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)基本法。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的獨(dú)有特點(diǎn)決定了立法本身應(yīng)當(dāng)滿足針對(duì)性、具體化的要求。針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)靈活個(gè)別領(lǐng)域法律缺位的問題，應(yīng)當(dāng)在地方現(xiàn)行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境立法。及時(shí)總結(jié)、吸納地方改革經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)有城市的創(chuàng)新試點(diǎn)工作為突破口，并在地方經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新實(shí)踐積累到一定階段時(shí)，考慮將業(yè)已成熟的經(jīng)驗(yàn)以法律的形式確立下來，進(jìn)一步健全完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境具體領(lǐng)域法律。
《中華人民共和國電子商務(wù)法》（以下簡稱《電子商務(wù)法》）作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域唯一的交易法，在促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用。然而《電子商務(wù)法》因立法時(shí)采用特定適用對(duì)象，即“電子商務(wù)平臺(tái)”的表述，使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)催生出的各類新型平臺(tái)難以通過《電子商務(wù)法》予以規(guī)制，客觀上為數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)逃避成為“電子商務(wù)平臺(tái)”提供了空間。[6]與此同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的線上化與平臺(tái)化可能導(dǎo)致法律適用場(chǎng)景難以確定。例如，《電子商務(wù)法》《中華人民共和國民法典》中均對(duì)經(jīng)營者安全保障義務(wù)作出規(guī)定，而平臺(tái)企業(yè)在何種場(chǎng)景分別適用二者，目前尚無定論。由此，一部能夠?qū)⒕€上場(chǎng)景法律與傳統(tǒng)線下場(chǎng)景法律相串聯(lián)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)基本法的制定已迫在眉睫。從域外角度觀察，數(shù)字經(jīng)濟(jì)基本法也可與數(shù)字經(jīng)濟(jì)交易法相合并。因此，在遵循數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律規(guī)律的基礎(chǔ)上，可通過補(bǔ)充完善《電子商務(wù)法》將其拓展為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)基本法和交易法，及時(shí)確認(rèn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體新興權(quán)利和新型法益，明確數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體及各主體之間的法律關(guān)系，數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律的適用范圍，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律與傳統(tǒng)線下相關(guān)法律之間的關(guān)系為基本內(nèi)容，解決因數(shù)字經(jīng)濟(jì)特性導(dǎo)致的與傳統(tǒng)法律適用場(chǎng)景分離等問題。
以新型監(jiān)管理念為核心：堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，保證監(jiān)管理念與法治的協(xié)同發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)力組織方式、生產(chǎn)要素形式、經(jīng)營主體形態(tài)等方面具有新特點(diǎn)。對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治化環(huán)境，無論是監(jiān)管理念和模式，還是具體監(jiān)管措施、方式的設(shè)計(jì)和選擇都需要變革。過于嚴(yán)苛的監(jiān)管理念難以適應(yīng)日新月異的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，相反，監(jiān)管的缺位又會(huì)導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟(jì)的無序擴(kuò)張。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，應(yīng)繼續(xù)深入推進(jìn)行政管理體制改革，秉持適度有效的監(jiān)管理念，以相對(duì)寬松的法治環(huán)境實(shí)現(xiàn)數(shù)字科技的創(chuàng)新，同時(shí)在相關(guān)領(lǐng)域存在較大的現(xiàn)實(shí)或潛在公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，進(jìn)行必要的適度監(jiān)管。通過制定市場(chǎng)監(jiān)管通則，設(shè)置數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管專章，從而將包容審慎原則制度化，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)要素的價(jià)值不容忽視。[7]為此，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)重視數(shù)據(jù)要素的流通安全。須注意，數(shù)據(jù)不僅包含企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)，更包含監(jiān)管者在行政監(jiān)管和公共服務(wù)過程中生成的公共數(shù)據(jù)。在個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)層面，監(jiān)管者應(yīng)側(cè)重于防范數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)竊取等安全風(fēng)險(xiǎn)，加快形成開放環(huán)境下的數(shù)據(jù)流通體系。在公共數(shù)據(jù)的利用方面，應(yīng)秉持分級(jí)分類、需求導(dǎo)向、安全可控原則，不斷探索公共數(shù)據(jù)開放利用的模式，通過對(duì)公共數(shù)據(jù)的有序收集、處理、共享、開放，逐步形成跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)的公共數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制。
以協(xié)同監(jiān)管方式為雙翼：構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管體系，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)突破了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的地域性限制，因此數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)的進(jìn)入、生產(chǎn)運(yùn)行、破產(chǎn)重組、退出全生命周期都存在跨區(qū)域性，甚至跨國的可能。與此同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)具有較高的科技創(chuàng)新能力和技術(shù)駕馭能力，傳統(tǒng)監(jiān)管模式難以解決現(xiàn)實(shí)中紛繁復(fù)雜的數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逃避監(jiān)管等問題。這些都對(duì)監(jiān)管者利用數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)的能力提出了更精準(zhǔn)的要求。
為了解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)跨區(qū)域、跨部門等問題，我們應(yīng)加快構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管體系，充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)支撐構(gòu)建新型監(jiān)管機(jī)制，形成全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系。以數(shù)字化手段提升監(jiān)管精準(zhǔn)化水平，以協(xié)同監(jiān)管模式回應(yīng)數(shù)字企業(yè)需求，同時(shí)通過建立數(shù)字化監(jiān)管事項(xiàng)清單，對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行全鏈條、多類別的鏈條化數(shù)字監(jiān)管體系。為進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)，應(yīng)大力推行“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”模式，構(gòu)建全國一體化在線監(jiān)管平臺(tái)，強(qiáng)化監(jiān)管數(shù)據(jù)和執(zhí)法信息的互通互認(rèn)，利用掌上移動(dòng)等監(jiān)管技術(shù)，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管者以網(wǎng)管網(wǎng)能力。此外，還可結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)需求，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的全面電子化，增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的內(nèi)容實(shí)質(zhì)化。良好的營商環(huán)境應(yīng)是“非請(qǐng)勿擾、有召必到”的。數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的優(yōu)化同樣應(yīng)秉持此原則，圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)所急所需提供精準(zhǔn)化政務(wù)服務(wù)。
以一體化為目標(biāo)：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字國家建設(shè)。優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境應(yīng)以數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新能力、數(shù)字社會(huì)回應(yīng)能力、數(shù)字政府服務(wù)能力為基本點(diǎn)，聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)的創(chuàng)新集群發(fā)展，推動(dòng)中小企業(yè)更快、更有效、更均衡地實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
在發(fā)展的過程中，應(yīng)注意“數(shù)字鴻溝”問題，關(guān)注數(shù)字弱勢(shì)群體利益，從國家層面和制度層面彌合因數(shù)字信息化而導(dǎo)致的鴻溝，盡可能實(shí)現(xiàn)數(shù)字社會(huì)的群體協(xié)調(diào)和地域協(xié)調(diào)。同時(shí)應(yīng)以數(shù)字政府建設(shè)為契機(jī)，夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)，推動(dòng)數(shù)字化公共服務(wù)，最大限度激勵(lì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)新潛能，最大程度促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的高效流通，最大幅度推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)與數(shù)字政府的協(xié)調(diào)發(fā)展，以最終塑造適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的新型法治秩序與治理格局。
（本文系對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金“公私合作模式下我國行政法的變革與發(fā)展”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21QD36）
注釋
[1]徐浩等：《中國數(shù)字營商環(huán)境評(píng)價(jià)的理論邏輯、比較分析及政策建議》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2022年第12期。
[2]D. Isenberg, "The Big Idea: How to Start an Entrepreneurial Revolution," Havard Business Review, 2010, 88(6).
[3]P. Vogel, "The Employment Outlook for Youth: Building Entrepreneurship Ecosystems as a Way Forward," Entrepreneurship & the Social Sciences eJournal, 2013(4).
[4]World Bank Group, Business Ready Methodology Handbook, 2024, https://www.worldbank.org/en/businessready.
[5]本次36個(gè)被評(píng)估城市為北京、天津、上海、重慶、寧波、廈門、深圳、沈陽、大連、長春、哈爾濱、南京、杭州、濟(jì)南、青島、武漢、成都、西安、廣州、石家莊、太原、呼和浩特、合肥、福州、南昌、鄭州、長沙、南寧、?？凇①F陽、昆明、拉薩、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊。
[6]薛軍：《〈電子商務(wù)法〉平臺(tái)責(zé)任的內(nèi)涵及其適用模式》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2023年第1期。
[7]張守文：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》，2023年第5期。
責(zé) 編／李思琪 美 編∕周群英
The Internal Mechanism and Optimization Strategy
of China's Digital Economy Business Environment
Man Yishan
Abstract: The digital economy business environment emphasizes the adaptability of legislation, the inclusiveness of regulatory concepts, the innovation of regulatory methods, and the coordination of regulatory capabilities. The evaluation results of digital economy business environment in 36 cities across the country indicate that, there are still problems such as lack of precise legislation, insufficient coordinated supervision, and mismatch between inclusive and prudent supervision and the rule of law. To optimize the digital economy business environment, we should adhere to the regulatory thinking of safety and efficiency, improve the rule of law collaborating with supervision model through scientific legislation and innovative law enforcement. With coordinating the development of digital economy, digital society and digital government, we can continuously strengthen and optimize China's digital economy.
Keywords: digital economy, business environment, evaluation, optimization strategy
