【摘要】在中國(guó)式現(xiàn)代化的背景下，低空經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是必然要求，而法治現(xiàn)代化則是其內(nèi)在邏輯。就法治基礎(chǔ)而言，應(yīng)確立發(fā)展與安全并重的法治目標(biāo)，采取積極風(fēng)險(xiǎn)防范主義的法治理念，建立軟硬法混合模式的法治結(jié)構(gòu)，適用多元協(xié)同治理的法治進(jìn)路。就體系框架而言，低空經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略立法是頂層設(shè)計(jì)，低空空域管理立法是關(guān)鍵因素，低空飛行監(jiān)管立法是核心內(nèi)容，低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法是重要支撐。就規(guī)范構(gòu)造而言，應(yīng)重點(diǎn)建立健全低空空域開(kāi)放共享制度、低空經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督制度和低空飛行器監(jiān)管制度。低空經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)應(yīng)注重內(nèi)在功能協(xié)調(diào)，著重處理好軍航與民航之間的關(guān)系、中央立法與地方立法之間的關(guān)系、創(chuàng)制新法與清理舊法之間的關(guān)系和立法與執(zhí)法之間的關(guān)系。
【關(guān)鍵詞】低空經(jīng)濟(jì) 高質(zhì)量發(fā)展 低空空域 航空法
【中圖分類(lèi)號(hào)】F562 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.15.002
【作者簡(jiǎn)介】高志宏，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、民航法研究。主要著作有《通用航空發(fā)展路徑法治化研究》、《低空空域管理改革的法理研究》、《知識(shí)產(chǎn)權(quán)：理論·法條·案例》（合著）、《未成年人公益訴訟受案范圍：實(shí)踐擴(kuò)張、理論邏輯與制度選擇》（論文）、《隱私、個(gè)人信息、數(shù)據(jù)三元分治的法理邏輯與優(yōu)化路徑》（論文）等。
為推進(jìn)新型工業(yè)化體系建設(shè)、推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，黨中央和國(guó)務(wù)院提出了大力發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略部署。在中央政策和市場(chǎng)需求的雙輪驅(qū)動(dòng)下，全國(guó)各地紛紛抓住低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金窗口期，出臺(tái)相關(guān)支持政策，搶占發(fā)展先機(jī)，2024年因此被稱(chēng)為“低空經(jīng)濟(jì)元年”。
中國(guó)式現(xiàn)代化背景下，低空經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是應(yīng)有之義。為此，需要打破發(fā)展梗阻，破解發(fā)展難題，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)邁向新水平、躍上新高度。特別是要從完善頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化體制機(jī)制、加大法律制度供給等方面深化空域管理改革，以解決航空安全、監(jiān)管、協(xié)同和標(biāo)準(zhǔn)等一系列問(wèn)題。在全面依法治國(guó)和建設(shè)法治中國(guó)的背景下，從法治視角構(gòu)建推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的保障體系，即通過(guò)加快構(gòu)建低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的法治體系，將低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入法治化軌道。
“低空經(jīng)濟(jì)”已成為當(dāng)前學(xué)界研究的熱點(diǎn)，相關(guān)研究在低空經(jīng)濟(jì)的政策分析、發(fā)展策略、實(shí)踐探索等方面取得了較為豐碩的研究成果。然而，專(zhuān)門(mén)針對(duì)低空經(jīng)濟(jì)法律制度的研究相對(duì)較少，從系統(tǒng)化視角出發(fā)，探討低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展法治體系的研究更是稀缺。中國(guó)式現(xiàn)代化背景下，低空經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是必然要求，而法治現(xiàn)代化則是其內(nèi)在邏輯，法治在引導(dǎo)、保障和規(guī)范低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中起著關(guān)鍵作用?；诖耍疚幕?ldquo;規(guī)則-機(jī)制”分析框架，運(yùn)用系統(tǒng)思維方法，探討低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的法治保障。即通過(guò)厘清低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與法治保障之間的邏輯關(guān)系，審視當(dāng)前低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的法治挑戰(zhàn)和制度困境，闡釋低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的法治基礎(chǔ)，并探討低空經(jīng)濟(jì)立法體系框架、制度規(guī)范與低空經(jīng)濟(jì)法治內(nèi)在機(jī)理。
法治建設(shè)：低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障
2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)；2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步明確將低空經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；2024年，全國(guó)“兩會(huì)”將“低空經(jīng)濟(jì)”寫(xiě)入政府工作報(bào)告，并將“積極打造低空經(jīng)濟(jì)等新增長(zhǎng)引擎”列入政府首要任務(wù)。在此背景下，低空經(jīng)濟(jì)熱度持續(xù)升溫，發(fā)展勢(shì)頭十分強(qiáng)勁，各地紛紛爭(zhēng)搶發(fā)展先機(jī)，但也出現(xiàn)了“一哄而上”“盲目投資”“重復(fù)建設(shè)”等問(wèn)題。
高質(zhì)量發(fā)展是低空經(jīng)濟(jì)的必然要求。低空經(jīng)濟(jì)是指以低空空域?yàn)橹饕顒?dòng)場(chǎng)域，以航空運(yùn)載作業(yè)裝備（無(wú)人駕駛航空器為主）為主要工具，以低空飛行活動(dòng)為主要牽引，以通用航空為主體產(chǎn)業(yè)，輻射帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的綜合經(jīng)濟(jì)形態(tài)[1]或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域[2]。低空經(jīng)濟(jì)涉及民用、警用、軍用等多個(gè)領(lǐng)域，橫跨一二三產(chǎn)業(yè)，覆蓋了上中下游整個(gè)發(fā)展鏈條，具有空間立體性、區(qū)域依賴(lài)性、產(chǎn)業(yè)融合性和輻射帶動(dòng)性等特征，[3]在拉動(dòng)有效投資、創(chuàng)造消費(fèi)需求、提升創(chuàng)新能級(jí)方面具有廣闊空間。
作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，低空經(jīng)濟(jì)是一片新藍(lán)海。在多重政策支持下，我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景廣闊，市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，企業(yè)數(shù)量不斷增多，應(yīng)用場(chǎng)景不斷豐富，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和創(chuàng)新生態(tài)正在形成，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)更是形成了全球領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。但無(wú)論是與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與我國(guó)公共運(yùn)輸航空相比，我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模仍然較小，潛力仍有待挖掘，基礎(chǔ)仍較為薄弱，市場(chǎng)仍尚未成熟，核心技術(shù)仍存在“卡脖子”問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)主體“小微”性質(zhì)明顯、企業(yè)效益狀況不佳在某種程度上仍客觀存在。
當(dāng)前，低空經(jīng)濟(jì)具有涉及領(lǐng)域廣泛、服務(wù)形式多樣、飛行方式靈活、產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)出巨大的發(fā)展前景和潛力。低空經(jīng)濟(jì)作為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表，是以無(wú)人機(jī)、eVTOL（電動(dòng)垂直起降航空器）為主的新通航、新模式，[4]有望成為我國(guó)科技創(chuàng)新新前沿和我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎。
安全是低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的底線。目前，社會(huì)各界對(duì)低空飛行的主要擔(dān)憂(yōu)集中在其潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患，這些問(wèn)題不僅限制了低空空域開(kāi)放力度，也阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展。通用航空作為低空經(jīng)濟(jì)的主體，與其他活動(dòng)方式相比雖然具有機(jī)動(dòng)靈活、快速高效的優(yōu)勢(shì)，但與公共航空相比，其“低慢小”的特點(diǎn)也使得安全監(jiān)管面臨重大挑戰(zhàn)。
在傳統(tǒng)的地面交通領(lǐng)域，健全的交通法律法規(guī)、完備的交通控制系統(tǒng)、與人工相結(jié)合的交通管理手段，能有效監(jiān)控并處罰交通違法行為，從而保障了地面交通的安全性、有序性和暢通性。然而，在低空飛行領(lǐng)域，盡管《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》提供了基本的空中交通規(guī)則，但與之配套的執(zhí)法隊(duì)伍、空中智能交通管理系統(tǒng)和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段等尚未完全建立。例如，現(xiàn)有的雷達(dá)、無(wú)線電、光電等無(wú)人機(jī)探測(cè)技術(shù)，均存在環(huán)境適應(yīng)性差、識(shí)別距離短、成本高、偵測(cè)范圍有限等缺陷，從而導(dǎo)致存在無(wú)法探測(cè)或者漏報(bào)誤報(bào)等情形，難以滿(mǎn)足低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)空管安全的要求，因此亟需技術(shù)革新、標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建和場(chǎng)景驗(yàn)證。換言之，低空安全不僅要求低空飛行器具備強(qiáng)大的智能識(shí)障和避障能力，同時(shí)還要求對(duì)低空飛行活動(dòng)進(jìn)行高效管控，并實(shí)現(xiàn)低空空域的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化管理。
現(xiàn)實(shí)中，無(wú)人機(jī)“黑飛”、墜毀和非法侵入等不安全事件時(shí)有發(fā)生，進(jìn)一步凸顯了低空安全管控的復(fù)雜性。低空飛行的安全風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是由于飛行器軟硬件技術(shù)缺陷或空域管理手段不足，導(dǎo)致空中故障、飛行沖突乃至墜落墜毀等事件，造成財(cái)產(chǎn)損失或者意外傷害，危害個(gè)人安全；二是由于飛行器駕駛員操作不當(dāng)或違反飛行管理規(guī)定，干擾其他飛行器飛行、攻擊其他飛行器或進(jìn)行“黑飛”，危害空防安全、航空安全和社會(huì)公共安全；三是基于竊取情報(bào)或者收集個(gè)人隱私、數(shù)據(jù)信息等非法目的，利用攝像頭或傳感器非法獲取飛行路徑、實(shí)時(shí)圖像、客戶(hù)信息等隱私數(shù)據(jù)，危害個(gè)人安全、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全乃至國(guó)家安全。
低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的法治化要求。低空經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展不僅依賴(lài)于技術(shù)進(jìn)步，更需要法治的堅(jiān)強(qiáng)保障。我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，產(chǎn)業(yè)鏈雛形初現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不斷拓展，但目前尚未成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎，應(yīng)用場(chǎng)景、消費(fèi)潛力亟待進(jìn)一步釋放。究其原因，既有市場(chǎng)需求開(kāi)發(fā)不足、空域管理嚴(yán)格、航空文化有待普及等因素，也有政策銜接不暢、法律供給不足等因素。
為促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)已出臺(tái)了一系列支持政策和法律法規(guī)，并積極開(kāi)展試點(diǎn)工作。2024年1月1日起施行的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》提出對(duì)無(wú)人駕駛航空器進(jìn)行全鏈條管理，奠定了我國(guó)無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)管理的制度基礎(chǔ)。與此同時(shí)，各地也在積極制定低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策，不斷放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、提高適航審批效率、加大監(jiān)管力度。概言之，我國(guó)已初步形成了以《中華人民共和國(guó)民用航空法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民用航空法》）為核心的法律體系，以《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等為主體，以《民用航空低空空域監(jiān)視技術(shù)應(yīng)用指導(dǎo)意見(jiàn)》《民用微輕小型無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行識(shí)別最低性能要求（試行）》《低空飛行服務(wù)系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》等為配套的低空經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范體系，內(nèi)容涵蓋空域管理、市場(chǎng)準(zhǔn)入、安全運(yùn)行、適航審定、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、飛行管制、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員執(zhí)照管理等方面。然而，現(xiàn)有的低空經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)仍有提升空間。
從立法層面看，低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)低空經(jīng)濟(jì)立法的層次性、系統(tǒng)性和針對(duì)性提出了挑戰(zhàn)。其一，在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中央層面的立法有待完善，而地方立法則存在效力不強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)不一和責(zé)任規(guī)范不明確的問(wèn)題，有時(shí)甚至形成了地方間的“政策壁壘”。例如，在稅收立法方面，各地為了促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推出了不同的稅收優(yōu)惠或減免政策，但這種差異性可能導(dǎo)致政策執(zhí)行上的不一致。其二，在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，地方政策與立法之間存在一定的張力甚至沖突。以“規(guī)劃”“實(shí)施意見(jiàn)”“發(fā)展指南”等為依托的低空經(jīng)濟(jì)治理主導(dǎo)模式，本質(zhì)上是一種以地方為中心的單向型、松散型的“碎片化”治理模式，[5]弱化了法治在推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，與低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求不匹配。因此，面向全面依法治國(guó)的基本要求，我們應(yīng)當(dāng)特別重視“法律之治”與“政策之治”的協(xié)調(diào)問(wèn)題，厘清低空經(jīng)濟(jì)立法與政策之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。其三，在低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，法治建設(shè)相對(duì)滯后，法律制度亟待創(chuàng)新。例如，在空域資源立法方面，低空空域管理落后是阻礙我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸因素。[6]2010年，國(guó)務(wù)院、中央軍委就印發(fā)了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》，并開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)建設(shè)工作。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)強(qiáng)調(diào)空域資源的主權(quán)性和安全性，采用單一而嚴(yán)格的空域管理模式，現(xiàn)行法律法規(guī)在低空空域使用和飛行活動(dòng)審批方面仍然較為嚴(yán)格，在一定程度上限制了低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿?。因此，在維護(hù)國(guó)家領(lǐng)空安全和保障飛行活動(dòng)安全的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)空域管理立法改革，適當(dāng)改變傳統(tǒng)僵化而簡(jiǎn)單的低空空域管理模式，激活低空空域資源，釋放低空資源紅利，使低空資源轉(zhuǎn)化為可配置的經(jīng)濟(jì)資源，從而為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新的活力。
從執(zhí)法層面看，由于低空經(jīng)濟(jì)方興未艾，諸多法律問(wèn)題尚未凸顯，當(dāng)前執(zhí)法難點(diǎn)和痛點(diǎn)主要集中在兩方面：一是無(wú)人機(jī)“低慢小”特點(diǎn)帶來(lái)的執(zhí)法難，二是執(zhí)法主體職責(zé)模糊不清。前者主要涉及執(zhí)法方式和工具手段等技術(shù)問(wèn)題，而后者則涉及組織管理和體制機(jī)制等法律問(wèn)題。低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及主體眾多，僅從組織管理角度看，涵蓋航空企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、航空運(yùn)營(yíng)、安全生產(chǎn)、航空器適航取證、空域管理、低空飛行保障、維修和培訓(xùn)資質(zhì)認(rèn)證等內(nèi)容，相關(guān)職能歸屬民航局、工業(yè)和信息化部、應(yīng)急管理部等不同部門(mén)，特別是在多業(yè)態(tài)情境下，不同主體和內(nèi)部組織之間管理程序復(fù)雜，存在職責(zé)不清、部門(mén)虛化等問(wèn)題。例如，低空飛行的安全監(jiān)管是執(zhí)法的主要內(nèi)容，而這一職權(quán)的歸屬部門(mén)尚不明確，亟需明確監(jiān)督管理主體，建立清晰高效的執(zhí)法體系，避免“各自為政”“相互推諉”等現(xiàn)象發(fā)生。
理論因應(yīng)：低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的法治基礎(chǔ)
低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展已成為社會(huì)共識(shí)，并上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面的議題，社會(huì)各界都在關(guān)注如何克服低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中遇到的難題。從法治建設(shè)角度出發(fā)，我們必須深入探討低空經(jīng)濟(jì)法治目標(biāo)、法治理念、法治結(jié)構(gòu)、法治進(jìn)路等基礎(chǔ)性理論問(wèn)題，從而確立我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)法治的功能定位和內(nèi)容體系，為低空經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。
法治目標(biāo)：發(fā)展與安全并重。在推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，世界各國(guó)普遍面臨著促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和防范安全風(fēng)險(xiǎn)的難題。一些學(xué)者側(cè)重強(qiáng)調(diào)安全風(fēng)險(xiǎn)防范，而另一些則傾向于鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)于我國(guó)而言，將“發(fā)展與安全并重”作為低空經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的基本目標(biāo)至關(guān)重要。
“發(fā)展”意味著通過(guò)政策扶持和法律法規(guī)促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。低空經(jīng)濟(jì)作為新質(zhì)生產(chǎn)力的代表，具有輻射面廣、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、成長(zhǎng)性和帶動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，[7]是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、構(gòu)建綜合交通系統(tǒng)和擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎。[8]從國(guó)內(nèi)發(fā)展角度看，低空經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，[9]能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“平面”向“立體”模式轉(zhuǎn)變，[10]有望成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。據(jù)中國(guó)民航局預(yù)測(cè)，到“十四五”規(guī)劃期末，低空經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合貢獻(xiàn)值將達(dá)到3萬(wàn)億至5萬(wàn)億元。[11]從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)角度看，低空經(jīng)濟(jì)以重大發(fā)展需求為驅(qū)動(dòng)，以重大技術(shù)突破為基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)全局進(jìn)步具有重大引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，已成為全球主要經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域和科技創(chuàng)新的新賽道。
而安全則是航空業(yè)永恒的主題，也是低空經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的基本價(jià)值目標(biāo)。所謂“安全”，即采取相應(yīng)的手段和措施保障低空飛行安全可靠和風(fēng)險(xiǎn)可控。低空飛行可能帶來(lái)侵犯隱私、信息泄露、公共安全、數(shù)據(jù)安全和國(guó)家安全受到危害等風(fēng)險(xiǎn)，需要我們保持密切關(guān)注，并通過(guò)相關(guān)法律制度和有效監(jiān)管措施來(lái)規(guī)范和解決。因此，加強(qiáng)低空空域的安全監(jiān)管，對(duì)于保障低空經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展至關(guān)重要。開(kāi)發(fā)低空空域資源并不意味著放任其發(fā)展，而是要在確保安全的前提下，合理開(kāi)發(fā)和利用這一資源，以確保低空經(jīng)濟(jì)安全生產(chǎn)。
在設(shè)計(jì)低空飛行監(jiān)管的法律制度時(shí)，找到安全利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)至關(guān)重要。目前，低空經(jīng)濟(jì)法律和政策的首要功能應(yīng)以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為主，對(duì)低空經(jīng)濟(jì)采取激勵(lì)式監(jiān)管更為適宜。立法和執(zhí)法部門(mén)在監(jiān)管中應(yīng)尊重市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，為新技術(shù)、新應(yīng)用、新場(chǎng)景提供廣闊的發(fā)展空間。法律應(yīng)扮演激勵(lì)性的引導(dǎo)角色，采取包容審慎的監(jiān)管態(tài)度，實(shí)現(xiàn)政府措施與被監(jiān)管對(duì)象的激勵(lì)相容，增強(qiáng)監(jiān)管對(duì)象的合規(guī)積極性，從而更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。[12]總之，確立發(fā)展與安全并重的法治目標(biāo)，是在客觀評(píng)估低空飛行的積極作用和潛在風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，符合低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的合理選擇。
法治理念：積極風(fēng)險(xiǎn)防范主義。面對(duì)低空飛行產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管挑戰(zhàn)，采取何種法治理念是低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須回答的時(shí)代之問(wèn)。對(duì)此有強(qiáng)監(jiān)管和弱監(jiān)管兩種思路，前者將飛行安全放在首位，后者則側(cè)重于促進(jìn)低空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于采用弱監(jiān)管法治理念，強(qiáng)調(diào)低空空域的資源屬性，實(shí)施低空自由開(kāi)放策略和相對(duì)寬松的監(jiān)管模式，從需求端促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，側(cè)重于自我防范，這與其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和航空文化相契合。從我國(guó)傳統(tǒng)觀念看，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)空域資源的主權(quán)性和安全性，采取單一而嚴(yán)格的低空空域管理模式，空域開(kāi)放范圍有限，飛行審批流程復(fù)雜，在一定程度上抑制了低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)活動(dòng)主體的積極性，難以滿(mǎn)足低空經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展需求。
當(dāng)前，我國(guó)已認(rèn)識(shí)到推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要性，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持鼓勵(lì)低空技術(shù)創(chuàng)新和場(chǎng)景應(yīng)用的同時(shí)，防范安全風(fēng)險(xiǎn)，確立具有中國(guó)特色的低空經(jīng)濟(jì)法治理念——積極風(fēng)險(xiǎn)防范主義。其核心要義有二：一是以系統(tǒng)思維防范低空飛行安全風(fēng)險(xiǎn)，從技術(shù)革新、行業(yè)自律、監(jiān)管機(jī)制等角度出發(fā)，全面防范低空飛行可能造成的安全隱患。二是監(jiān)管者應(yīng)以前瞻性思維審視低空飛行，并采取適度包容性態(tài)度對(duì)待潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，以審慎性策略處理觸及安全底線的風(fēng)險(xiǎn)，從而充分挖掘和激發(fā)低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
積極風(fēng)險(xiǎn)防范主義法治理念的基本邏輯在于正確把握和平衡發(fā)展與安全之間的關(guān)系。盡管低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但其技術(shù)產(chǎn)品、應(yīng)用場(chǎng)景和業(yè)態(tài)模式仍整體處于發(fā)展初期，對(duì)其采取過(guò)嚴(yán)的監(jiān)管措施可能會(huì)阻礙低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此我們應(yīng)采取包容審慎、敏捷靈活的監(jiān)管策略，為低空飛行提供更廣闊的發(fā)展空間。質(zhì)言之，無(wú)論是采取安全評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、飛行申報(bào)等事先預(yù)防措施，還是采取責(zé)任追究等事后監(jiān)管措施，都無(wú)法防范所有風(fēng)險(xiǎn)，低空飛行風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)在于將風(fēng)險(xiǎn)及其損害控制在可接受的范圍內(nèi)，而不是追求不切實(shí)際的“零風(fēng)險(xiǎn)”目標(biāo)。傳統(tǒng)低空飛行監(jiān)管方式屬于靜態(tài)單向的命令控制型模式，容易陷入法治困局。積極風(fēng)險(xiǎn)防范主義法治理念要求我們調(diào)整傳統(tǒng)低空飛行監(jiān)管方式，建立靈活多元的監(jiān)管模式。這種模式至少包括以下三個(gè)層面：首先，基于應(yīng)用分類(lèi)和風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，針對(duì)不同的低空飛行產(chǎn)品、服務(wù)和應(yīng)用采取不同的監(jiān)管規(guī)則。其次，不斷創(chuàng)新監(jiān)管工具，采取諸如監(jiān)管指南、試點(diǎn)項(xiàng)目、示范應(yīng)用、事后追責(zé)等更多元靈活、易于迭代的監(jiān)管方式，以促進(jìn)創(chuàng)新和保障安全。最后，低空飛行事故損害結(jié)果的嚴(yán)重性決定了其治理風(fēng)口應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的結(jié)果處置轉(zhuǎn)移至事前控制和行為預(yù)防，實(shí)施穿透式監(jiān)管，在分層分類(lèi)分級(jí)的監(jiān)管模式下，引入差異化管理要素，[13]避免靜態(tài)性、事后性、懲戒式和“一刀切”的監(jiān)管思路。
法治結(jié)構(gòu)：軟硬法混合模式。隨著低空技術(shù)不斷發(fā)展和應(yīng)用范圍不斷拓展，不同國(guó)家基于各自的法律制度體系和文化傳統(tǒng)，逐步制定了相應(yīng)的法律治理準(zhǔn)則，并形成了不同的低空經(jīng)濟(jì)法治結(jié)構(gòu)。盡管這些準(zhǔn)則各有不同，但都普遍重視法律政策與新技術(shù)之間的適應(yīng)性以及與倫理之間的協(xié)調(diào)性?；诖耍覈?guó)應(yīng)當(dāng)探索一種結(jié)合技術(shù)、倫理、法治的綜合治理模式，即技術(shù)先行、倫理協(xié)同、法治兜底的軟硬法混合模式。
對(duì)于低空飛行可能引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)采取“技術(shù)先行”的方案，依靠技術(shù)手段對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部?jī)?yōu)化，按照其具有的特定技術(shù)邏輯和治理邏輯，分別制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈體系標(biāo)準(zhǔn)化，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)手段，提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)能力。同時(shí)，科技倫理在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有獨(dú)特的價(jià)值功能，需要構(gòu)建一個(gè)倫理道德框架和規(guī)范準(zhǔn)則體系，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)理性相融合，[14]從而維護(hù)公共利益和增進(jìn)社會(huì)福祉。法治在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于根本性、兜底性地位，在立法方面主要涉及以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是風(fēng)險(xiǎn)立法抑或體系立法？這涉及低空經(jīng)濟(jì)的立法思路問(wèn)題。在推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，立法不應(yīng)僅僅關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)防范，而是要在風(fēng)險(xiǎn)防范與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間尋求平衡，即產(chǎn)業(yè)立法與風(fēng)險(xiǎn)立法同等重要，因而體系立法更為適宜。二是分散立法抑或統(tǒng)一立法？這涉及低空經(jīng)濟(jì)的立法形式問(wèn)題。從理論上講，分散立法不僅會(huì)降低低空飛行治理效率、增加企業(yè)的合規(guī)成本，而且會(huì)導(dǎo)致低空飛行治理目標(biāo)、機(jī)制和尺度難以統(tǒng)一。從現(xiàn)實(shí)看，統(tǒng)一立法模式是大勢(shì)所趨。同時(shí)，考慮到低空飛行的高風(fēng)險(xiǎn)、高致害性，低空經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)具備適度的超前性和前瞻性，通過(guò)單獨(dú)立法從法律層面對(duì)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化布局和體系化治理進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)低空飛行風(fēng)險(xiǎn)的法律源頭治理。三是構(gòu)建軟法抑或硬法？這涉及低空經(jīng)濟(jì)的立法模式問(wèn)題。應(yīng)充分發(fā)揮法律規(guī)制的硬法治理和行業(yè)自治、企業(yè)自律、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證等軟法治理的優(yōu)勢(shì)，形成“國(guó)家立法＋行業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)＋企業(yè)內(nèi)部風(fēng)控”的軟硬法混合規(guī)制的社會(huì)化規(guī)范體系。質(zhì)言之，低空經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)應(yīng)以低空經(jīng)濟(jì)調(diào)控規(guī)范為主要內(nèi)容，形成相關(guān)制定（硬法）和相關(guān)政策（軟法）的有機(jī)結(jié)合，最終形成獨(dú)特的低空經(jīng)濟(jì)軟硬法混合的治理實(shí)踐。當(dāng)前，我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要采用以政策為代表的軟法調(diào)控方式，包括中央和地方出臺(tái)關(guān)于支持低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃、意見(jiàn)、指南等，其雖然具有靈活性和可操作性，但非強(qiáng)制性特征明顯。未來(lái)，應(yīng)加強(qiáng)低空經(jīng)濟(jì)硬法建設(shè)，包括低空空域管理立法、低空飛行管理立法、低空市場(chǎng)準(zhǔn)入立法、低空行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)立法和低空產(chǎn)業(yè)財(cái)稅立法等，以確保低空經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
在低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，我們面臨的問(wèn)題已不能僅靠傳統(tǒng)方式來(lái)解決，亦不能單純依賴(lài)法律的強(qiáng)制性規(guī)范，而是需要采取一種綜合的治理策略，即將法律規(guī)制、技術(shù)治理和科技倫理相結(jié)合，形成多維度的規(guī)制路徑。實(shí)際上，這三種路徑之間的效用邊界正日益模糊，呈現(xiàn)價(jià)值協(xié)同、相互歸化、功能互補(bǔ)之趨勢(shì)，從而有助于平衡風(fēng)險(xiǎn)防范與技術(shù)創(chuàng)新、個(gè)體利益與公共利益之間的關(guān)系。
法治進(jìn)路：多元協(xié)同治理。低空經(jīng)濟(jì)法治的核心在于平衡政府和市場(chǎng)的關(guān)系。低空經(jīng)濟(jì)的多主體性和應(yīng)用場(chǎng)景的廣泛性，不僅增加了治理難度和監(jiān)管成本，也對(duì)治理方式提出了更加科學(xué)化、有效化、精細(xì)化的要求。我們倡導(dǎo)采用企業(yè)自律、行業(yè)自治、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的多元治理模式，以實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)各部門(mén)和多主體之間的協(xié)同治理。
首先，低空經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)主體和活動(dòng)主體由于熟悉技術(shù)規(guī)則，在安全風(fēng)險(xiǎn)防范中具有其他主體無(wú)可比擬的技術(shù)和能力優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，由于其是風(fēng)險(xiǎn)源頭所在，所以理應(yīng)成為安全風(fēng)險(xiǎn)防范的第一責(zé)任人，這包括確保其產(chǎn)品安全可靠、其飛行活動(dòng)合法合規(guī)，維護(hù)公共秩序和航空安全，保護(hù)隱私和數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制與政府監(jiān)管的有效銜接和良性互動(dòng)。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)既具有政府規(guī)制模式的權(quán)威性，又具有企業(yè)自律模式的專(zhuān)業(yè)性，在推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)化服務(wù)體系、制定科技倫理等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，在應(yīng)對(duì)低空飛行安全風(fēng)險(xiǎn)方面更具適應(yīng)性、靈活性和敏捷性。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化方式和社會(huì)化服務(wù)，積極主動(dòng)地履行行業(yè)自治責(zé)任，推進(jìn)行業(yè)科技倫理自律，提升行業(yè)治理水平。然而，企業(yè)自律和行業(yè)自治模式亦存在動(dòng)力不足和強(qiáng)制性不夠等問(wèn)題，難以自動(dòng)形成理想化的市場(chǎng)內(nèi)部規(guī)制場(chǎng)景，這就需要法律的強(qiáng)有力監(jiān)管和政府的積極參與。最后，在應(yīng)對(duì)低空飛行風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式面臨技術(shù)缺失、資源匱乏和信息遲滯等困境。因此，政府應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管模式，減少直接干預(yù)，增強(qiáng)政策掌控能力，承擔(dān)“掌舵者”角色，負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定和立法執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)低空飛行監(jiān)管的系統(tǒng)回應(yīng)和精準(zhǔn)治理。此外，社會(huì)公眾的積極參與在低空飛行多元治理框架中不可或缺。行業(yè)專(zhuān)家、社會(huì)組織等社會(huì)力量應(yīng)積極開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估防控、安全認(rèn)證等工作，新聞媒體和第三方機(jī)構(gòu)則應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)支持等作用，從而形成低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)制、政府規(guī)制和社會(huì)規(guī)制的協(xié)同治理模式。
總之，市場(chǎng)是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本，政府則是其發(fā)展的保障。市場(chǎng)應(yīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，市場(chǎng)主體應(yīng)在低空產(chǎn)業(yè)投資、產(chǎn)品研發(fā)、場(chǎng)景應(yīng)用、駕駛員飛行培訓(xùn)等工作中發(fā)揮積極能動(dòng)作用，市場(chǎng)需求則應(yīng)發(fā)揮驅(qū)動(dòng)作用，從而共同推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。而政府則應(yīng)在制定政策、實(shí)施監(jiān)管、提供公共服務(wù)、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和尊重市場(chǎng)規(guī)律等方面發(fā)揮效能。例如，制定無(wú)人駕駛航空器適航標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)責(zé)管理空域資源、監(jiān)測(cè)私人飛行、提供公益性飛行保障服務(wù)和建設(shè)低空基礎(chǔ)設(shè)施等。
體系框架：低空經(jīng)濟(jì)的立法定位
實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮“政策賦能”優(yōu)勢(shì)。這需要健全低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體系，從實(shí)際出發(fā)對(duì)特殊區(qū)域和特定事項(xiàng)實(shí)施必要的財(cái)政、金融、土地、準(zhǔn)入等政策優(yōu)惠，更需要完善低空經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系，明確低空空域界定、飛行器時(shí)空基準(zhǔn)、空域唯一標(biāo)識(shí)等標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范。低空經(jīng)濟(jì)的立法體系框架由低空產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、低空空域管理法、低空飛行安全法和低空經(jīng)濟(jì)服務(wù)保障法等構(gòu)成，其主要內(nèi)容至少包括以下四個(gè)層次。
頂層設(shè)計(jì)：低空經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略立法。當(dāng)前，隨著各地紛紛出臺(tái)相關(guān)發(fā)展政策，低空經(jīng)濟(jì)熱度持續(xù)升溫，但也存在不考慮自身資源稟賦、發(fā)展條件、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。[15]因此，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善低空經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略立法，成為低空經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的首要任務(wù)。
頂層設(shè)計(jì)是引導(dǎo)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“航行舵”。“國(guó)家頂層設(shè)計(jì)＋地方政府牽頭引導(dǎo)＋市場(chǎng)主體開(kāi)展實(shí)際建設(shè)”的模式是成功的關(guān)鍵。目前，我國(guó)尚未形成完整的低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，低空經(jīng)濟(jì)政策有待體系化，發(fā)展制度供給不足，特別是在概念界定、行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面亟待形成共識(shí)。為此，在國(guó)家層面，應(yīng)樹(shù)立系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌謀劃，突出重點(diǎn)，一體構(gòu)建。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)制定低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)《低空經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》，制定《低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案》和《支持低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，分階段明確低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)、操作方式、政策舉措，完善低空經(jīng)濟(jì)管理組織機(jī)制，加快戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與低空空域管理改革。同時(shí)，應(yīng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、金融、土地等配套政策，建立低空經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，引導(dǎo)各地在堅(jiān)持“實(shí)事求是、因地制宜、重點(diǎn)突出”的原則基礎(chǔ)上，編制地方低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)形成布局合理、主體集中、競(jìng)爭(zhēng)有序的低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。
關(guān)鍵因素：低空空域管理立法?？沼蛞蛩厥侵萍s我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸?？沼蚬芾聿粌H涉及一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)空安全，還涉及軍民航之間的協(xié)調(diào)，要求我們進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一指揮。隨著世界空域管理模式日益多元化和商業(yè)化，我國(guó)相對(duì)保守的空域管理機(jī)制正面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，我國(guó)低空空域管理體制機(jī)制有待革新。傳統(tǒng)空域管理采用“空軍主導(dǎo)、條塊分割”模式，強(qiáng)調(diào)空域資源的主權(quán)性、國(guó)有性、安全性，忽視了低空空域的公共性、經(jīng)濟(jì)性、價(jià)值性，[16]使得低空空域資源的利用效率有限，一定程度上阻礙了低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，低空空域資源管理的精細(xì)化程度不足。關(guān)于低空空域的范圍，國(guó)際上并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。2010年，國(guó)務(wù)院、中央軍委發(fā)布的《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》將低空空域界定為“真高1000米（含）以下的空間范圍”；2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》將低空空域界定為“真高3000米以下空域”。實(shí)際上，低空空域是一個(gè)相對(duì)的、發(fā)展的概念，在確保安全和不與軍事航空、公共運(yùn)輸航空相沖突的基礎(chǔ)上，應(yīng)隨著技術(shù)的不斷革新而調(diào)整。即使在已界定的低空空域內(nèi)，也應(yīng)基于實(shí)際使用需求進(jìn)行精細(xì)化管理，發(fā)揮低空空域資源的最大價(jià)值。再次，低空空域使用的審核流程較為嚴(yán)格。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)低空飛行審批流程復(fù)雜繁瑣，一定程度上影響了飛行效率，未能有效滿(mǎn)足低空飛行的現(xiàn)實(shí)需求，未經(jīng)審批的“黑飛”事件時(shí)有發(fā)生，增加了安全隱患。最后，高效的空域協(xié)同管理機(jī)制尚未形成。由于軍、地、民三方對(duì)低空空域的使用訴求存在差異，加之三方溝通機(jī)制不暢，導(dǎo)致地方政策與國(guó)家空域管理政策缺乏銜接，甚至造成低空經(jīng)濟(jì)規(guī)劃難實(shí)施、項(xiàng)目難落地的窘境。[17]
空域管理是指引低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“指南針”。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，我國(guó)低空空域管理改革的關(guān)鍵在于明確標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化行政程序、提高空管運(yùn)行效率，以及精細(xì)化管理空域資源，確保維護(hù)空中飛行秩序。要以改革低空空域管理體制為核心、以提高低空空域使用效率為目的，加快低空空域管理立法。
具體而言，可考慮修改《民用航空法》或者制定新的《航空法》，對(duì)我國(guó)空域管理的主體、地位、權(quán)限、職責(zé)、監(jiān)督與救濟(jì)等問(wèn)題作出原則性規(guī)定，構(gòu)建一個(gè)符合我國(guó)國(guó)情的低空空域管理體制。改革可以先從“軍管民”轉(zhuǎn)向“軍民共管”，再?gòu)?ldquo;軍民共管”轉(zhuǎn)向“民管”。[18]同時(shí)，盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)空域管理?xiàng)l例》，明確低空空域管理的基本原則、責(zé)任主體、權(quán)限劃分、組織方式、運(yùn)行機(jī)制。建立一個(gè)高效的低空空域“軍地民”一體化協(xié)同管理機(jī)制，簡(jiǎn)化低空飛行審批流程，放寬低空空域使用權(quán)限，提高空管運(yùn)行效率。申言之，低空飛行審批應(yīng)從“報(bào)批制”逐步轉(zhuǎn)向“報(bào)備制”，在特殊情況下實(shí)行“即報(bào)即批制”，[19]優(yōu)化申請(qǐng)流程，簡(jiǎn)化審核手續(xù)，縮短審批時(shí)間，以滿(mǎn)足低空飛行的特定時(shí)空要求。
總之，空域管理改革與發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)之間存在正相關(guān)關(guān)系。低空空域管理改革重點(diǎn)在于平衡低空空域資源利用效率和規(guī)范管理力度，尋求航空效益和航空安全之間的平衡點(diǎn)。為此，要盡快修改《民用航空法》，出臺(tái)《中華人民共和國(guó)空域管理?xiàng)l例》，制定《低空空域使用管理規(guī)定》和《低空空域分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》，確保低空空域管理改革的順利進(jìn)行，最終在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域探索出具有中國(guó)特色的發(fā)展道路，推動(dòng)我國(guó)低空空域管理邁向科學(xué)化、規(guī)范化、法治化發(fā)展軌道。
核心部分：低空飛行監(jiān)管立法。低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須以嚴(yán)守安全為底線。目前，我國(guó)低空飛行安全監(jiān)管存在與公共運(yùn)輸活動(dòng)監(jiān)管趨同化的問(wèn)題，即監(jiān)管方式和手段過(guò)于嚴(yán)格。然而，隨著低空空域的開(kāi)放和消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，這種剛性、單一的安全導(dǎo)向監(jiān)管已不適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。可以考慮轉(zhuǎn)向柔性化的監(jiān)管模式，采取飛行監(jiān)管與服務(wù)一體化的措施，以實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益之間的平衡。
面對(duì)低空安全管控的復(fù)雜形勢(shì)，我們應(yīng)以保障低空飛行安全為基礎(chǔ)，加快完善低空飛行安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。從國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，進(jìn)一步細(xì)化《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，明確空域使用管理機(jī)關(guān)及其法律責(zé)任，建立一個(gè)高效、便捷、安全的運(yùn)行管理機(jī)制。同時(shí)，構(gòu)建一個(gè)從低空產(chǎn)品安全設(shè)計(jì)到低空飛行器實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，再到“電子圍欄”“云管控”等系統(tǒng)化技術(shù)手段在內(nèi)的低空安全風(fēng)險(xiǎn)防范體系。針對(duì)侵犯?jìng)€(gè)人隱私、竊取數(shù)據(jù)信息、危害公共安全等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)嚴(yán)格法律責(zé)任、明確監(jiān)管部門(mén)、細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，從風(fēng)險(xiǎn)防范與風(fēng)險(xiǎn)化解兩方面確保低空飛行安全。
重要支撐：低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法。低空經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家政策的支持。在推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，關(guān)鍵在于處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有為政府和有效市場(chǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，如政府的角色應(yīng)集中于政策引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場(chǎng)監(jiān)管等方面。
低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法是政策支持的法治化體現(xiàn)，這包括以下幾個(gè)方面。其一，低空經(jīng)濟(jì)主體制度，其核心是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，即降低低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量快速增長(zhǎng)。其二，低空經(jīng)濟(jì)扶持制度，其核心在于通過(guò)土地、財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格等制度，為低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體提供支持，促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其三，低空經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施制度，其核心在于政府主導(dǎo)建設(shè)低空飛行“四張網(wǎng)”（設(shè)施網(wǎng)、空聯(lián)網(wǎng)、航路網(wǎng)和服務(wù)網(wǎng)）和新型專(zhuān)用基礎(chǔ)設(shè)施，為低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。其四，低空經(jīng)濟(jì)重大專(zhuān)項(xiàng)制度，其核心在于通過(guò)重大專(zhuān)項(xiàng)支持開(kāi)展科技攻關(guān)，破解重點(diǎn)領(lǐng)域存在的“卡脖子”問(wèn)題，推動(dòng)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈、資金鏈深度融合，確保我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)供應(yīng)鏈安全。
內(nèi)容構(gòu)造：低空經(jīng)濟(jì)的立法制度
低空經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，其核心在于實(shí)現(xiàn)“良法善治”。一個(gè)完善的法治體系是推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵力量，我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的最終目標(biāo)是逐步構(gòu)建一個(gè)與低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配、能夠滿(mǎn)足社會(huì)各界需求的法律體系，從而消除低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的制度性障礙。從內(nèi)容角度看，低空經(jīng)濟(jì)的立法制度至少包括以下三個(gè)方面。
低空空域開(kāi)放共享制度。促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，低空空域管理改革是關(guān)鍵。低空空域管理改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及廣泛的領(lǐng)域和眾多的利益相關(guān)方，關(guān)乎國(guó)家安全、公共安全和個(gè)人安全。它不僅涉及民航局等國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)分配和職能優(yōu)化，還涉及軍方與民方空域管理的融合問(wèn)題。為此，我們需要制定《航空法》和出臺(tái)《中華人民共和國(guó)空域管理?xiàng)l例》，以《國(guó)家空域基礎(chǔ)分類(lèi)方法》為基礎(chǔ)，細(xì)化優(yōu)化低空空域分類(lèi)與管理，建立健全低空空域開(kāi)放共享制度。
一是低空空域分類(lèi)制度。放松低空空域管制與加強(qiáng)低空規(guī)劃管理應(yīng)同步進(jìn)行，通過(guò)立法明確低空空域的概念，并根據(jù)不同模式進(jìn)行分類(lèi)管理。以國(guó)家整體利益為前提，充分考慮各方空域用戶(hù)的實(shí)際需求，制定空域分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案，并開(kāi)展試點(diǎn)工作。從空域的效能角度出發(fā)，可以把空域分為戰(zhàn)略性空域、逐日分配空域、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)使用空域三個(gè)級(jí)別。就劃設(shè)方法而言，按照管制空域、監(jiān)視空域、報(bào)告空域劃分低空空域是一種相對(duì)合理的劃設(shè)方法。二是低空空域開(kāi)放制度。低空空域?qū)儆跍?zhǔn)公共物品，封閉的低空空域管理體制會(huì)導(dǎo)致空域資源的極大浪費(fèi)。目前，低空空域開(kāi)放所需要的旺盛的市場(chǎng)需求、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、可靠的空防體系、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)等條件已經(jīng)具備。因此，需要統(tǒng)籌規(guī)劃空域資源，建立一個(gè)面向低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的開(kāi)放制度。這包括從法律層面明確空域（包括低空空域）所有權(quán)和使用權(quán)的自然屬性與法律屬性，確立低空空域有償使用、許可審批和使用監(jiān)督原則，明確管理機(jī)關(guān)及其法律責(zé)任，并細(xì)化管理程序，為低空空域使用管理提供更加全面、綜合、直接的法律依據(jù)。三是低空空域靈活使用制度。軍航、公共航空、通用航空是空域的三類(lèi)用戶(hù)，空域分類(lèi)制度是在靜態(tài)層面為不同用戶(hù)提供了空域使用框架，而靈活使用制度則在動(dòng)態(tài)層面為不同用戶(hù)提供了空域使用機(jī)制。為此，需要建立空域效能評(píng)估指標(biāo)（包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)），健全空域使用運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的空域靈活使用管理運(yùn)行體系。四是低空空域管理配套制度。低空空域管理改革必須以安全為底線，確保國(guó)家領(lǐng)空安全，以及首都地區(qū)、重要軍事和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、重要地標(biāo)性建筑安全。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善低空空域管理配套制度，如低空空域資源使用權(quán)交易制度、低空飛行航空器適航標(biāo)準(zhǔn)制度和低空飛行環(huán)境保護(hù)制度等。
低空經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督制度。低空經(jīng)濟(jì)作為新興的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，需要得到法律制度的支持、引導(dǎo)和規(guī)范。從經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督角度看，應(yīng)進(jìn)一步完善低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，優(yōu)化低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)管理，強(qiáng)化低空飛行安全監(jiān)督，健全低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策。
一是低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)管理制度。完善低空產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出、競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等制度，加強(qiáng)對(duì)無(wú)人駕駛航空器（以無(wú)人機(jī)為主）的標(biāo)準(zhǔn)管理，以及對(duì)低空經(jīng)濟(jì)應(yīng)用產(chǎn)品和服務(wù)的檢測(cè)認(rèn)證。建立健全市場(chǎng)管理制度，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)模式、主體、活動(dòng)多元發(fā)展，構(gòu)建低空經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，并促進(jìn)形成低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。二是低空飛行安全監(jiān)管制度。在低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，需要特別關(guān)注隱私保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)，防范數(shù)據(jù)安全和國(guó)家安全等風(fēng)險(xiǎn)。雖然我國(guó)目前尚未建立統(tǒng)一獨(dú)立的低空飛行監(jiān)管體系，現(xiàn)有監(jiān)管措施分散于《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，涵蓋適航審定、駕駛員培訓(xùn)、航空登記、飛行計(jì)劃申請(qǐng)等各方面。但《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的出臺(tái)已經(jīng)在很大程度上改變了我國(guó)低空飛行監(jiān)管分散的立法缺陷。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化低空飛行安全監(jiān)管制度，構(gòu)建低空飛行的安全協(xié)同監(jiān)管體系，進(jìn)一步提高安全監(jiān)管效能。特別是在建設(shè)智慧民航的背景下，提升低空飛行信息化監(jiān)管水平具有重要意義。三是低空交通服務(wù)管理制度。低空空域的空中交通服務(wù)管理是低空飛行的重要基礎(chǔ)，包括航行情報(bào)發(fā)布、告警、氣象咨詢(xún)等保障服務(wù)。不同類(lèi)別的低空空域用戶(hù)對(duì)空中管制服務(wù)的需求各異，應(yīng)在國(guó)家空中交通管理系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)中進(jìn)行進(jìn)一步設(shè)計(jì)規(guī)劃。隨著航空市場(chǎng)逐步開(kāi)放，我們應(yīng)當(dāng)以“產(chǎn)品化”理念，重新構(gòu)建我國(guó)的航空保障服務(wù)體系。
低空飛行器監(jiān)管制度。《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第23條提出，“建設(shè)無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，對(duì)全國(guó)無(wú)人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管與服務(wù)”，為我國(guó)完善優(yōu)化低空飛行器監(jiān)管制度機(jī)制、實(shí)施低空飛行器溯源式閉環(huán)管理提供了重要基礎(chǔ)。
一是無(wú)人駕駛航空器分類(lèi)管理制度。無(wú)人駕駛航空器種類(lèi)繁多，從管理角度可以將其分為合作目標(biāo)和非合作目標(biāo)。合作目標(biāo)是指符合《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第9條之規(guī)定（具有唯一產(chǎn)品識(shí)別碼）的無(wú)人駕駛航空器，其管控難度較小，可采用低成本的管控措施；而非合作目標(biāo)，如私自組裝或改裝的無(wú)人駕駛航空器，管控難度和成本較高，需要采取更嚴(yán)格的管控措施。二是低空飛行器活動(dòng)范圍分類(lèi)管理制度。在管制空域以外的空域，微型、輕型、小型無(wú)人駕駛航空器可以進(jìn)行飛行活動(dòng)。包括農(nóng)林牧漁作業(yè)飛行活動(dòng)，可采用豁免飛行活動(dòng)申請(qǐng)的方式，從而促進(jìn)低空飛行賦能更廣泛的行業(yè)領(lǐng)域。三是無(wú)人駕駛航空器登記制度。航空器的“合法”身份標(biāo)志包括航空器國(guó)籍登記證、適航證、機(jī)載無(wú)線電設(shè)備電臺(tái)執(zhí)照，這是開(kāi)展飛行活動(dòng)的重要前提條件。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《民用航空器國(guó)籍登記條例》《民用航空器適航管理?xiàng)l例》《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》《民用航空器國(guó)籍登記規(guī)定》《民用航空器國(guó)籍登記管理程序》等航空器登記相關(guān)法律法規(guī)。應(yīng)進(jìn)一步修改《民用航空法》第7條之規(guī)定，將公民擁有的民用航空器納入國(guó)籍登記范疇，并明確自境外租賃的民用航空器也應(yīng)先注銷(xiāo)原國(guó)籍登記，并在我國(guó)進(jìn)行國(guó)籍登記，從而方可開(kāi)展飛行活動(dòng)。[20]四是飛行計(jì)劃申請(qǐng)和非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記制度。現(xiàn)有的《通用航空飛行管制條例》《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》《關(guān)于明確私人飛行申請(qǐng)等有關(guān)問(wèn)題的通知》等法規(guī)和規(guī)范性文件中，規(guī)定了私人飛行計(jì)劃申請(qǐng)的相關(guān)條件、程序、方式等要求，包括任務(wù)性質(zhì)、飛行時(shí)間、起降地點(diǎn)、飛行區(qū)域、飛行次數(shù)、航空器信息、航路航線等。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化事前監(jiān)管和事中監(jiān)管措施，強(qiáng)化私人飛行安全監(jiān)管，促進(jìn)私人飛行自由，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
功能協(xié)調(diào)：低空經(jīng)濟(jì)法治的內(nèi)在機(jī)理
要實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于多方面的協(xié)同與支持。這不僅需要市場(chǎng)引導(dǎo)、資金投入和技術(shù)推動(dòng)，更需要政策的有力支撐。低空經(jīng)濟(jì)作為一種典型的協(xié)同經(jīng)濟(jì)，其發(fā)展應(yīng)遵循創(chuàng)新突破、協(xié)同推進(jìn)、開(kāi)放合作的原則，把握好政府與市場(chǎng)、軍航與民航、中央與地方之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企協(xié)同、空地協(xié)同、軍民協(xié)同、用服協(xié)同等全鏈條、全方位、全要素協(xié)同。
處理好軍航與民航之間的關(guān)系。隨著低空經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，空中交通活動(dòng)日益頻繁，軍民航對(duì)空域資源的需求持續(xù)增長(zhǎng)，空域資源的緊缺情況日益凸顯，而改革空域管理體制機(jī)制是一項(xiàng)涉及軍航、民航、地方政府等多方主體的復(fù)雜任務(wù)。一方面，要建立科學(xué)的低空空域管理機(jī)構(gòu)，合理劃分低空空域管理權(quán)限，明確各方職責(zé)和工作流程，[21]以實(shí)現(xiàn)軍民融合的有效管理。軍民航應(yīng)當(dāng)遵循共享、及時(shí)、高效、靈活的原則，開(kāi)展空域管理工作，設(shè)立軍民航聯(lián)合空域管理機(jī)構(gòu)，建立信息共享機(jī)制、溝通機(jī)制和聯(lián)合決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)軍民航的協(xié)調(diào)管理。另一方面，放寬低空空域使用權(quán)限，簡(jiǎn)化使用申請(qǐng)程序，縮短使用審批時(shí)限，提高空管運(yùn)行效率，增強(qiáng)低空空域資源利用效能，激發(fā)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。在制度層面，應(yīng)明確軍航、民航和地方政府在低空飛行安全的職責(zé)權(quán)限，建立健全危害空防安全、國(guó)家安全、公共安全的違法（規(guī)）飛行的聯(lián)合查處機(jī)制。
處理好中央立法與地方立法之間的關(guān)系。低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需要因地制宜，形成具有地方特色的發(fā)展模式。鼓勵(lì)各地結(jié)合自身定位與發(fā)展愿景、產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展趨勢(shì)、資源稟賦與協(xié)同效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與發(fā)展環(huán)境等先行先試，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。為此，需要明確中央立法與地方立法之間的關(guān)系，即根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，明確法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的立法權(quán)分配，確保立法工作的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。由于低空經(jīng)濟(jì)尚處于發(fā)展初期，應(yīng)支持各地因地制宜進(jìn)行制度創(chuàng)新，積累地方法治經(jīng)驗(yàn)。特別是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，根據(jù)授權(quán)對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定，助推經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和低空經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的“試驗(yàn)田”。
處理好創(chuàng)制新法與清理舊法之間的關(guān)系。在立法工作中，應(yīng)采取創(chuàng)新與清理相結(jié)合的策略，既要制定新的法規(guī)以適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也要清理和廢止不適應(yīng)的舊法規(guī)，確保法律體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。一方面，在低空經(jīng)濟(jì)立法理念、立法目標(biāo)的指導(dǎo)下，編制低空經(jīng)濟(jì)立法規(guī)劃，創(chuàng)新立法機(jī)制，規(guī)范立法程序，優(yōu)化立法制度，加強(qiáng)立法監(jiān)督，確保立法質(zhì)量和法規(guī)實(shí)施效果。另一方面，按照法治統(tǒng)一原則，對(duì)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)法律文件進(jìn)行修改或廢止，促進(jìn)法律體系的協(xié)調(diào)一致。此外，低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其法治建設(shè)具有階段性特征，因此應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決低空空域管理立法的關(guān)鍵問(wèn)題，并展開(kāi)試點(diǎn)工作，逐步完善低空飛行管理、安全監(jiān)管和服務(wù)保障立法，確保立法資源得到充分利用。
處理好立法與執(zhí)法之間的關(guān)系。為構(gòu)建全面、協(xié)調(diào)、高效的低空經(jīng)濟(jì)法治體系，我們需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，既要推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)管理立法、產(chǎn)業(yè)立法、競(jìng)爭(zhēng)立法和財(cái)稅立法等部門(mén)法之間的協(xié)調(diào)配合，又要推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中立法、執(zhí)法、司法和守法等法治環(huán)節(jié)的相互聯(lián)動(dòng)，從而形成一個(gè)上下貫通、左右銜接的低空經(jīng)濟(jì)法治系統(tǒng)。[22]
就立法而言，應(yīng)加快制定《航空法》作為我國(guó)航空基本法，全面規(guī)范航空活動(dòng)，解決低空經(jīng)濟(jì)的重大問(wèn)題，提供航空法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)領(lǐng)和依據(jù)。盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)空域管理?xiàng)l例》和《低空空域使用管理規(guī)定》，確保低空空域資源的合理有效利用。修訂《通用航空飛行管制條例》，補(bǔ)充規(guī)定低空飛行管制、飛行間隔和飛行指揮等方面的管理要求。制定《通用航空管理?xiàng)l例》，解決通航管理立法分散、內(nèi)容滯后甚至相互沖突的問(wèn)題。修訂《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》，消除非公經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入低空產(chǎn)業(yè)的制度障礙，確立國(guó)內(nèi)外投資者公平競(jìng)爭(zhēng)原則。完善機(jī)場(chǎng)建設(shè)、民航教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、低空安全檢查和事故處理、航空應(yīng)急救援管理等法律法規(guī)。
結(jié)語(yǔ)
法治創(chuàng)新是低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。隨著低空關(guān)鍵技術(shù)的不斷突破，我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)的法治建設(shè)正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。低空空域管理改革試點(diǎn)表明，空域管理、飛行規(guī)則和飛行活動(dòng)等方面依然存在一些問(wèn)題，集中表現(xiàn)為低空經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)門(mén)立法數(shù)量較少、層次較低，體系不夠完整、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不夠合理、針對(duì)性不強(qiáng)，等等。因此應(yīng)加快制定《航空法》，確立空域管理的基本原則，全面規(guī)范航空活動(dòng)，解決低空飛行管理的重大問(wèn)題。以提高低空空域使用效率為目的，盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)空域管理?xiàng)l例》和《低空空域管理使用辦法》，健全低空空域管理制度，保障低空空域資源的充分利用。同時(shí)，以全局觀念和系統(tǒng)思維，加強(qiáng)軍航與民航、政府與市場(chǎng)、立法與執(zhí)法等之間的功能協(xié)調(diào)，以法治創(chuàng)新推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
（本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略與保障機(jī)制研究”［項(xiàng)目編號(hào)：NW2024002］、江蘇省社科聯(lián)重大應(yīng)用研究課題“江蘇大力發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)對(duì)策研究”的階段性成果）
注釋
[1]郭辰陽(yáng)、敖萬(wàn)忠、呂宜宏：《低空經(jīng)濟(jì)與通用航空、無(wú)人機(jī)、UAM的關(guān)系分析》，《財(cái)經(jīng)界》，2023年第28期。
[2]覃睿：《再論低空經(jīng)濟(jì)：概念定義與構(gòu)成解析》，《中國(guó)民航大學(xué)學(xué)報(bào)》，2023年第6期。
[3]沈映春：《低空經(jīng)濟(jì)：“飛”出新賽道》，《人民論壇》，2024年第8期。
[4]金偉：《把握低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展三“航道”》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2024年第4期。
[5]周凌一：《地方政府協(xié)同治理的邏輯：縱向干預(yù)的視角》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2022年，第16～17頁(yè)。
[6]高志宏：《通用航空發(fā)展路徑法治化研究》，北京：法律出版社，2018年，第198頁(yè)。
[7]郭辰陽(yáng)、敖萬(wàn)忠、呂宜宏：《充分把握發(fā)展機(jī)遇，加快推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，《財(cái)經(jīng)界》，2022年第25期。
[8]周思雨：《低空經(jīng)濟(jì)：創(chuàng)新與機(jī)遇的交匯點(diǎn)》，《中國(guó)工業(yè)和信息化》，2024年第5期。
[9]李曉華：《打造“低空經(jīng)濟(jì)”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的背后邏輯》，《科技與金融》，2024年第4期。
[10]鐘媛媛：《低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策研究——以深圳市龍華區(qū)為例》，《產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新》，2023年第4期。
[11]尹傳剛：《拿出新作為，讓低空經(jīng)濟(jì)“飛”得更高》，《深圳特區(qū)報(bào)》，2023年11月22日，第A05版。
[12]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2010年，第25頁(yè)。
[13]陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)整改中的專(zhuān)項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃》，《政法論壇》，2023年第1期。
[14]謝瑜、謝熠：《大數(shù)據(jù)時(shí)代技術(shù)治理的情感缺位與回歸》，《自然辯證法研究》，2022年第1期。
[15]黃鑫：《發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)謹(jǐn)防一哄而上》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2024年6月7日，第6版。
[16]高志宏：《通航戰(zhàn)略背景下低空空域權(quán)法律屬性研究》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第3期。
[17]張雄化：《低空經(jīng)濟(jì)興起及高質(zhì)量發(fā)展的理論與實(shí)踐：深圳的視角》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2023年第8期。
[18]高志宏：《我國(guó)低空空域管理體制改革的歷史變遷與未來(lái)取向》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第1期。
[19][21]李艷華、周志青：《發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制優(yōu)化思考》，《大飛機(jī)》，2024年第5期。
[20]高志宏、汪忠瑞：《基于利益平衡的私人飛行法律監(jiān)管研究》，《時(shí)代法學(xué)》，2020年第2期。
[22]黃茂欽、劉晨希：《促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法治論綱》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2024年第3期。
Rule of Law Syllabus for High-quality Development of the Low-Altitude Economy
Gao Zhihong
Abstract: Under the background of Chinese-style modernization, it is an inevitable requirement for the low-altitude economy to attain high-quality development, and the modernization of the rule of law constitutes its inherent logic. In terms of the legal basis, the rule of law should establish the goal of giving equal importance to development and safety, adopt the rule of law concept of positive risk preventionism, establish the rule of law structure of the mixed mode of soft and hard law, and apply the rule of law approach of multi-dimensional synergistic governance. As far as the systematic framework is concerned, the legislation on low-altitude economic strategy is the top-level design, the legislation on low-altitude airspace management is the key factor, the legislation on low-altitude flight regulation is the core content, and the legislation on low-altitude economic promotion is the important support. As far as the normative construction is concerned, the focus should be on the establishment and improvement of a system for the opening and sharing of low-altitude airspace, a system for the supervision of low-altitude economic management and a system for the regulation of low-altitude aircraft. The construction of the rule of law for low-altitude economy should focus on the coordination of internal functions, with emphasis on the relationship between the coordination of military and civil aviation powers, the relationship between central and local legislation, the relationship between the creation of new laws and the clean-up of old laws, and the relationship between legislation and law enforcement.
Keywords: low-altitude economy, high-quality development, low-altitude airspace, air law
責(zé) 編∕楊 柳 美 編∕梁麗琛
