摘 要:作為都具有顯著空間屬性的重要戰(zhàn)略，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略之間既有相似性，也有差異性。協(xié)同推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是順利發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的前提。無(wú)論是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為的有效約束，還是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為的有效引導(dǎo)，都涉及央地關(guān)系的調(diào)整、發(fā)展模式和體制的轉(zhuǎn)變、相關(guān)制度和法律的支撐等內(nèi)容，都需要進(jìn)一步全面深化改革。新時(shí)代新征程上，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律、深化財(cái)稅體制改革、優(yōu)化政績(jī)考核制度，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
關(guān)鍵詞:全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng) 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略 協(xié)同推進(jìn) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式
【中圖分類(lèi)號(hào)】F061.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
協(xié)同推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的理論邏輯
黨的二十屆三中全會(huì)決定指出：“完善實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制。”“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。”作為都具有顯著空間屬性的重要戰(zhàn)略，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略之間既有相似性，也有差異性。正確認(rèn)識(shí)兩者的關(guān)系，有助于我們更有效地推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。
全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的重要條件
協(xié)調(diào)發(fā)展是新發(fā)展理念的重要組成部分。習(xí)近平總書(shū)記指出：“協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)還是評(píng)價(jià)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是發(fā)展兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論的統(tǒng)一，是發(fā)展平衡和不平衡的統(tǒng)一，是發(fā)展短板和潛力的統(tǒng)一。”作為重要的協(xié)調(diào)發(fā)展類(lèi)型，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展無(wú)疑也具有發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展工具和發(fā)展過(guò)程等多重屬性。然而，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)屬性看，協(xié)調(diào)地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)分工關(guān)系并加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局無(wú)疑是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標(biāo)?？梢?jiàn)，能否有效協(xié)調(diào)地區(qū)之間的發(fā)展關(guān)系并為高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)分工體系的形成奠定基礎(chǔ)，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的基本前提。
在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低的時(shí)期，地方區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)往往能夠充分激發(fā)地方區(qū)域發(fā)展的積極性從而帶來(lái)巨大的發(fā)展動(dòng)能。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次的提高，高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)越來(lái)越要求地方之間能夠形成高效合理的產(chǎn)業(yè)分工體系，這是黨中央提出和實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要原因，也是引領(lǐng)地方區(qū)域關(guān)系轉(zhuǎn)變的根本方向。在此背景下，加快全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，既明確了地方區(qū)域發(fā)展關(guān)系的轉(zhuǎn)變方向，也指出了地方區(qū)域發(fā)展關(guān)系轉(zhuǎn)變應(yīng)堅(jiān)持的必然遵循，是確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)的前提。
全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)為實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供政策工具
由于需要處理不同類(lèi)型區(qū)域的發(fā)展關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，需要克服一系列發(fā)展難題，將是一項(xiàng)極其復(fù)雜和需要長(zhǎng)期推動(dòng)的戰(zhàn)略進(jìn)程，這對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體實(shí)施過(guò)程和實(shí)施效果也提出了更高要求。
從具體的政策工具看，由于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及的領(lǐng)域較多，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略能夠采取的政策工具也比較多。交通基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的聯(lián)防共治、產(chǎn)業(yè)的跨地區(qū)合作和轉(zhuǎn)移、科技創(chuàng)新合作、公共產(chǎn)品均等化等領(lǐng)域的諸多政策，都是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略深入實(shí)施的有效工具。然而，在所有的相關(guān)領(lǐng)域中，制度層面尤其是能夠直接約束地方區(qū)域行為的工具，是確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果的關(guān)鍵，而這也恰恰是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的意義所在。實(shí)際上，從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的內(nèi)涵分析，市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則的統(tǒng)一，市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通，各類(lèi)要素和資源市場(chǎng)的統(tǒng)一，商品和服務(wù)市場(chǎng)的統(tǒng)一以及規(guī)范地方不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為等內(nèi)容，都是推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的重要舉措，也是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。這就意味著在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略之間，存在工具與目標(biāo)的關(guān)系，加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，也會(huì)有效推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程。
全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的作用對(duì)象
除了在目標(biāo)上的統(tǒng)一性和在工具上的支撐性外，也要看到全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略之間的矛盾性。從功能看，隨著全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程的深入推進(jìn)，區(qū)域一體化水平將不斷提高。然而，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐都證明，區(qū)域一體化水平與區(qū)域發(fā)展格局之間存在明顯的“倒U”關(guān)系，即隨著區(qū)域一體化水平的提高，區(qū)域發(fā)展差距將呈現(xiàn)先擴(kuò)大、后縮小的特征，其內(nèi)在邏輯是區(qū)域一體化水平的提高，往往意味著阻礙各類(lèi)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的地區(qū)壁壘會(huì)加速縮小，這在短期內(nèi)將極大增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)地區(qū)對(duì)各類(lèi)生產(chǎn)要素的吸附能力并最終使得區(qū)域發(fā)展差距開(kāi)始拉大。
由此可見(jiàn)，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)一方面是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的前提，另一方面也會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出新的要求。在持續(xù)深入推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，要高度重視全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)影響，在可能會(huì)導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距拉大的重點(diǎn)發(fā)展階段，提前謀劃相關(guān)舉措。在此基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持長(zhǎng)期思維，圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的內(nèi)容體系有機(jī)結(jié)合，在不斷提高全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)水平的同時(shí)，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效果的穩(wěn)步提升。
全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的更高起點(diǎn)
按照一體化水平的不同，區(qū)域一體化可以分為初級(jí)一體化、中級(jí)一體化、高級(jí)一體化和完全一體化等幾個(gè)階段。從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的目標(biāo)看，持續(xù)推動(dòng)區(qū)域一體化不斷由初級(jí)一體化向高級(jí)和完全一體化階段轉(zhuǎn)變是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的必然要求。然而，與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)不同，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展并非區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的全部要求。實(shí)際上，相比于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的綜合性更強(qiáng)、目標(biāo)更高、難度更高，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展僅僅是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的前提之一，如何在區(qū)域一體化發(fā)展水平不斷提高的背景下，通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域合作來(lái)實(shí)現(xiàn)整體區(qū)域發(fā)展效率和發(fā)展質(zhì)量的提高才是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。
因此，加快推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，有助于區(qū)域一體化發(fā)展水平的持續(xù)提高，而在不同層次的發(fā)展水平下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的操作重點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)抓手也會(huì)隨之發(fā)生變化，這也就意味著每當(dāng)區(qū)域一體化進(jìn)入新的發(fā)展階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和基礎(chǔ)也會(huì)隨之發(fā)生變化，要想確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略能夠順利實(shí)現(xiàn)其長(zhǎng)期目標(biāo)，就必然要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)形成深度匹配、高度同頻的系統(tǒng)發(fā)展路徑，不斷推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得更好的效果。
協(xié)同推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)邏輯
在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，都與各級(jí)地方政府的行為具有密切聯(lián)系，地方政府的主觀能動(dòng)性在為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供源源不斷動(dòng)力的同時(shí)，也為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)了挑戰(zhàn)。
地方政府對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用及其變化
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，政府部門(mén)與市場(chǎng)機(jī)制是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大主體，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的作用。從區(qū)域關(guān)系的角度看，新中國(guó)成立以來(lái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略可以分為空間布局、地方競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域協(xié)調(diào)三大階段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的空間布局階段，中央政府決定全國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的具體區(qū)位選擇和空間布局。在改革開(kāi)放以來(lái)的四十余年，獲得較大發(fā)展自主權(quán)的地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大作用。新時(shí)代下，旨在形成高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略成為了推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要戰(zhàn)略。
在三個(gè)發(fā)展階段中，大量文獻(xiàn)證明，自第二個(gè)發(fā)展階段至今，地方政府開(kāi)始成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要主體，其主要途徑是大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高強(qiáng)度的招商引資競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)中央產(chǎn)業(yè)政策的集體響應(yīng)機(jī)制。通過(guò)在這幾個(gè)領(lǐng)域的激烈競(jìng)爭(zhēng)，地方發(fā)展的積極性和活力被迅速激發(fā)，我國(guó)取得了連續(xù)多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)奇跡。然而，隨著經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的提高，地方競(jìng)爭(zhēng)模式的弊端也開(kāi)始顯現(xiàn)。如部分地方不顧實(shí)際財(cái)力，建設(shè)了遠(yuǎn)超實(shí)際需要的基礎(chǔ)設(shè)施體系，導(dǎo)致地方的債務(wù)規(guī)?？焖倥噬贿€有部分地方在招商引資方面進(jìn)行了無(wú)序甚至是無(wú)底線(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了大量的資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)；過(guò)于激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)，在某種程度上也扭曲了地方經(jīng)濟(jì)行為，使得部分地方重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的提高，而忽略了社會(huì)建設(shè)、民生保障和生態(tài)保護(hù)等方面的工作，最終制約了地區(qū)綜合發(fā)展質(zhì)量的提高。
高質(zhì)量發(fā)展必然要求有效“約束”和“引導(dǎo)”地方
黨的二十屆三中全會(huì)決定指出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”。堅(jiān)持把高質(zhì)量發(fā)展作為新時(shí)代的硬道理，也是黨中央對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的共性要求。由于地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展也必然要求對(duì)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的地位和作用進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)和定位。
一方面，高質(zhì)量發(fā)展要求“約束”地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府深度參與了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，有力推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。但過(guò)去追求地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)指標(biāo)提高的發(fā)展模式，也使得一些地方形成了將個(gè)體區(qū)域利益置于整體區(qū)域利益之上的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展格局，市場(chǎng)保護(hù)、地方壟斷、市場(chǎng)割裂、重復(fù)建設(shè)等行為，既影響了個(gè)體區(qū)域的發(fā)展效率，也間接阻礙了整體區(qū)域發(fā)展質(zhì)量的提高。因此，約束地方政府的行為，避免地方政府采取違背公平競(jìng)爭(zhēng)要求的政策和手段去參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然前提。而從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的重點(diǎn)舉措看，無(wú)論是實(shí)現(xiàn)要素、資源、商品市場(chǎng)基礎(chǔ)制度和規(guī)則的統(tǒng)一，還是基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通與禁止妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)行為的舉措，都是對(duì)地方政府行為的明確約束，將為地方實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展指引更為清晰的方向。
另一方面，高質(zhì)量發(fā)展還要求“引導(dǎo)”地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。想要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求來(lái)引導(dǎo)地方政府的發(fā)展行為，除了約束，更重要的是引導(dǎo)培育新的發(fā)展行為和發(fā)展路徑。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)化中后期階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和科技創(chuàng)新已經(jīng)逐漸逼近世界前沿水平，面臨的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和要素資源約束的壓力日益增加。在這種背景下，加快形成更加高效、更為科學(xué)、更可持續(xù)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)分工布局，增強(qiáng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展韌性和要素資源使用效率，成為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。顯然，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)各地方發(fā)展實(shí)際的系統(tǒng)有效引導(dǎo)。
準(zhǔn)確把握影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為的機(jī)理
無(wú)論是“約束”地方，還是“引導(dǎo)”地方，協(xié)同推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵著力點(diǎn)都是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為。因此，為了確保全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)，就必須深入剖析影響我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為的內(nèi)在機(jī)理。
一方面，財(cái)政體制會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為。財(cái)政是政府賴(lài)以生存和發(fā)展的重要資源，財(cái)政體制結(jié)構(gòu)也會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為產(chǎn)生直接影響。從實(shí)踐看，1994年開(kāi)始實(shí)施的“分稅制”改革，顯著改變了中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系，地方政府由此進(jìn)入了財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入的發(fā)展階段。在此背景下，地方為了彌補(bǔ)自身財(cái)政收支的缺口，通過(guò)各種方式獲得足夠多的收入，就悄然成為各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)恿Γ@也使得地方政府的利益與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平深度綁定，會(huì)導(dǎo)致地方政府深度參與地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
另一方面，干部政績(jī)考核也會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為。干部政績(jī)考核是影響甚至是決定其晉升的關(guān)鍵因素。雖然我國(guó)政績(jī)考核體系包含了各個(gè)領(lǐng)域的多項(xiàng)指標(biāo)，但從具體權(quán)重和考核結(jié)果的應(yīng)用程度看，地區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的權(quán)重長(zhǎng)期位于所有指標(biāo)的前列，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)也會(huì)對(duì)最終的政績(jī)考核結(jié)果產(chǎn)生決定性影響，這無(wú)疑會(huì)引導(dǎo)各級(jí)地方干部將大量的精力和資源向經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作集中。與此同時(shí)，由于干部政績(jī)考核以年度為考核周期，在短期內(nèi)盡可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)更快和更大的發(fā)展，也是各個(gè)地方制定經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要考量。顯然，這會(huì)影響地方政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展“偏好”，可能使得大量發(fā)展資源向“短平快”的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域集中。
協(xié)同推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的改革邏輯
無(wú)論是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為的有效約束，還是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為的有效引導(dǎo)，都涉及到央地關(guān)系的調(diào)整、發(fā)展模式和體制的轉(zhuǎn)變、相關(guān)制度和法律的支撐等內(nèi)容，都需要進(jìn)一步全面深化改革。
從法律層面為協(xié)同推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供支撐
針對(duì)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的主體地位和強(qiáng)大作用，要從法律層面為約束和引導(dǎo)地方政府提供支撐。
一方面，在區(qū)域關(guān)系日益成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量重要因素的前提下，要考慮制定《區(qū)域關(guān)系法》，明確地方在參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、區(qū)域重大戰(zhàn)略中的義務(wù)和責(zé)任，為地方參與自身轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供清晰的行為規(guī)范。其中，對(duì)明顯違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的地方行為和公職人員，要在法律層面明確其應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任和懲罰舉措；對(duì)積極參與區(qū)域協(xié)作和區(qū)域重大戰(zhàn)略且取得明顯成效的地方，應(yīng)針對(duì)性地予以激勵(lì)。
另一方面，要進(jìn)一步增強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)在約束地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為上的作用。針對(duì)地方保護(hù)和地方行政性壟斷等違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的一系列行為，中央和相關(guān)部門(mén)先后制定并發(fā)布了《關(guān)于清理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》《消除地區(qū)封鎖打破行業(yè)壟斷工作方案》《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施清理工作的通知》等文件，修訂并出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》等法律文件。然而，從具體內(nèi)容看，這些法律法規(guī)的主要作用對(duì)象是企業(yè)，關(guān)注的是企業(yè)壟斷和企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，對(duì)地方行政性壟斷和地方之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象關(guān)注不多，懲罰威懾力度也不夠，難以真正約束和引導(dǎo)地方按照高質(zhì)量發(fā)展要求來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)此，未來(lái)應(yīng)結(jié)合協(xié)同推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，針對(duì)性地修訂反壟斷法，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，加大對(duì)地方競(jìng)爭(zhēng)行為的約束力度，真正將約束地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為作為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。
深化財(cái)稅體制改革為協(xié)同推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供保障
財(cái)權(quán)與事權(quán)在央地之間的劃分結(jié)構(gòu)，會(huì)直接影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為，避免地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中的“各自為政”以及實(shí)現(xiàn)地方的合作發(fā)展，都需要推動(dòng)新一輪的財(cái)稅體制改革，使其與推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的要求相契合。
一方面，根據(jù)發(fā)展需要和不同領(lǐng)域的實(shí)際情況，以充分發(fā)揮中央和地方兩大主體的積極性為目標(biāo)，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系。優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，針對(duì)當(dāng)前地方政府財(cái)政支出遠(yuǎn)高于財(cái)政收入的現(xiàn)狀，既要逐項(xiàng)分析不同領(lǐng)域財(cái)政支出的規(guī)模和外部性，逐步增加中央政府在部分具有全局性或較強(qiáng)外部性等領(lǐng)域的財(cái)政支出比重，降低地方政府的財(cái)政支出壓力，還要進(jìn)一步完善央地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，清理整合當(dāng)前與財(cái)政事權(quán)劃分不相匹配的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付。對(duì)保留的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行甄別，屬于地方財(cái)政事權(quán)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，加快形成實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)的央地財(cái)政關(guān)系，從源頭遏制地方無(wú)序追逐經(jīng)濟(jì)利益的沖動(dòng)。
另一方面，逐步探索有助于加速全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的財(cái)稅改革舉措。全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)際上都是跨行政區(qū)域活動(dòng)，這就要求我們的財(cái)稅體制能夠幫助地方破除行政區(qū)域的利益壁壘，站在整體區(qū)域的角度考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。如可以按照域外原則分配各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所產(chǎn)生的稅收，將地方轄區(qū)內(nèi)銷(xiāo)售的稅收收入劃歸于中央政府，在轄區(qū)外銷(xiāo)售的稅收收入歸于地方政府。這就既可以避免地方保護(hù)現(xiàn)象，又可以避免地方干預(yù)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的問(wèn)題。又如為了引導(dǎo)區(qū)域之間形成合理的產(chǎn)業(yè)分工格局，可以探索地方之間經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分成與稅收收入分享的辦法，鼓勵(lì)地方政府通過(guò)做大蛋糕來(lái)多分蛋糕。
優(yōu)化政績(jī)考核制度為協(xié)同推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供引導(dǎo)
政績(jī)考核是引領(lǐng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部工作重心的“風(fēng)向標(biāo)”，在高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)上升為整個(gè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略根本要求的前提下，在干部政績(jī)考核指標(biāo)體系中，圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大新發(fā)展理念，精準(zhǔn)選擇和設(shè)置考核指標(biāo)，進(jìn)一步提高高質(zhì)量發(fā)展考核的內(nèi)容比重和指標(biāo)權(quán)重，充分發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展考核激發(fā)地區(qū)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展積極性的作用。
一方面，在高質(zhì)量發(fā)展考核過(guò)程中，根據(jù)地區(qū)的不同國(guó)土空間功能定位，因地制宜選擇適宜的考核指標(biāo)。對(duì)能夠體現(xiàn)不同類(lèi)型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展水平的關(guān)鍵指標(biāo)要賦予更高的打分權(quán)重，讓這些關(guān)鍵領(lǐng)域的工作質(zhì)量決定和體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展水平，引導(dǎo)地區(qū)長(zhǎng)期關(guān)注并推動(dòng)這些領(lǐng)域的工作，形成持之以恒推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的工作機(jī)制。與此同時(shí)，在優(yōu)化考核環(huán)節(jié)、減輕考核負(fù)擔(dān)、提高考核效率的前提下，高質(zhì)量發(fā)展考核要充分利用短期監(jiān)測(cè)與年度考核相結(jié)合的周期考核模式，為地區(qū)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供穩(wěn)定且持久的動(dòng)力。
另一方面，高質(zhì)量發(fā)展考核應(yīng)立足高質(zhì)量發(fā)展的艱難性和挑戰(zhàn)性，重點(diǎn)關(guān)注能夠推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展取得質(zhì)變的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵指標(biāo)。將這些領(lǐng)域和指標(biāo)變化的時(shí)間規(guī)律作為考核周期的選擇依據(jù)，選擇能夠真實(shí)體現(xiàn)關(guān)鍵指標(biāo)變化軌跡的考核周期，引導(dǎo)各地區(qū)將資源集中于能夠幫助自身實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。此外，加大對(duì)高質(zhì)量發(fā)展考核結(jié)果的使用力度，對(duì)確實(shí)在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中取得了如培育出具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)、地區(qū)營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量和服務(wù)效率實(shí)質(zhì)性提高等成就的地區(qū)，也應(yīng)敢于打破慣例，進(jìn)行破格提拔，引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部形成敢干事、能干事、干成事的工作思維。
【本文作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授；本文系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）校（院）一般科研項(xiàng)目“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角下的多尺度空間主體耦合機(jī)制研究”階段性研究成果】
參考文獻(xiàn)略
責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉