黨的二十屆三中全會指出，要“深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機制，增強各有關管理部門戰(zhàn)略協(xié)同，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，增強核心功能，提升核心競爭力”，進一步確立了國資國企分類改革的原則。第一個分類改革是推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化。國有經(jīng)濟分為公益類和商業(yè)類，其中商業(yè)類又分為一類和二類。原則上，公益類企業(yè)由政府經(jīng)營，商業(yè)二類企業(yè)主要處在自然壟斷行業(yè)，國有資本要占據(jù)控制地位，而商業(yè)一類企業(yè)處于競爭領域，應進行市場化改造。按照這種分類，不同類型的國有企業(yè)有各自的功能定位，要明確主業(yè)和主責。

二十屆三中全會明確了國有資本重點投資的領域：關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域；關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域；前瞻性戰(zhàn)略性新興產業(yè)。這些重點布局領域大多屬于非競爭性領域。在這些重要領域推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大。而在競爭性領域，應全面推行市場化改革，堅持公平競爭和透明化管理，特別是取消財政補貼，使國有和民營企業(yè)在這些領域公平競爭。

按照我的理解，國有資本有所為、有進的就是主業(yè)，即上述提到的三個重點領域；有所不為、有退的則是這三個領域之外的競爭性領域。通過分類改革原則推進國有經(jīng)濟的布局優(yōu)化，國有資本和民營資本就能夠在各自擅長的領域發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。推進國有經(jīng)濟的布局優(yōu)化，國有資本、國有企業(yè)與民營經(jīng)濟之間將不再是“國進民退”或“國退民進”的簡單對立，而是可以實現(xiàn)“國民共進”，即國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟共同發(fā)展。

第二個分類改革涉及產業(yè)內部。我們一般將產業(yè)分為競爭性和非競爭性，在非競爭性領域又分為公共產品部門和自然壟斷性產業(yè)。一般認為自然壟斷行業(yè)通常會存在市場失靈現(xiàn)象，同時需要實現(xiàn)國家的特定目標，國有資本在此類行業(yè)中需保持控制地位。根據(jù)此次三中全會的決定，自然壟斷行業(yè)作為國家重點投入部門，國有資本應占據(jù)主導地位，但自然壟斷行業(yè)可分為兩部分：壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)。根據(jù)分類改革原則，自然壟斷行業(yè)中的壟斷環(huán)節(jié)應獨立運營，國有資本保持支配地位，這是主業(yè)中的核心部分。而在壟斷行業(yè)的產業(yè)鏈中，下游應為競爭性環(huán)節(jié)，需進行市場化改革，應該允許民營資本進入壟斷行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)。改革實踐證明加快壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)的市場化改革可以大幅提高經(jīng)營效率與供給效率。例如，電力行業(yè)可分為電網(wǎng)、配電和發(fā)電三部分，其中電網(wǎng)屬于壟斷環(huán)節(jié)，國有資本獨立運營，配電側既有壟斷環(huán)節(jié)，也有競爭性環(huán)節(jié)，過去配電側的市場化改革有所推進，發(fā)電側屬于競爭性環(huán)節(jié)，市場化改革成效顯著。此次會議進一步提出，要推進能源、鐵路、電信、水利和公共事業(yè)等行業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)的獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)的市場化改革。這樣的改革不僅會提高自然壟斷行業(yè)的運營效率，也為民營資本的發(fā)展提供更好的空間。

第三個分類改革是完善國有企業(yè)的分類考核評價體系。二十屆三中全會指出，“建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度，完善國有企業(yè)分類考核評價體系，開展國有經(jīng)濟增加值核算”。既然國有企業(yè)類型不同，其功能也各不相同，就不能用同一個標準來考核所有企業(yè)。國有企業(yè)有多種功能和多元目標，包括共產黨執(zhí)政的政治基礎、社會主義公有制的承載主體、彌補市場失靈、為經(jīng)濟發(fā)展提供基礎性條件、在國際競爭中體現(xiàn)國家意志、追求市場效率實現(xiàn)利潤最大化等。以上目標盡管都是重要的，但事實上單一企業(yè)難以同時實現(xiàn)和承擔以上所有功能，需要有不同類型的企業(yè)相互配合來實現(xiàn)以上眾多目標。如果對不同類型的國有企業(yè)實行不同的考核標準，就可以在不同的企業(yè)中分別承擔相關功能，從而在整體上實現(xiàn)以上多元目標。

國有企業(yè)有多種類型，如國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)，這些企業(yè)不能按照同一個考核標準來評價，而應根據(jù)其所處行業(yè)的不同、股權結構不同及所承擔的功能不同實施不同的考核標準。由于股權結構不同，這類企業(yè)的治理框架和治理邏輯也各不相同，考核指標也應有所區(qū)別。

即使是國有獨資公司，其集團下企業(yè)也呈現(xiàn)不同的類型。如中石油和中石化，集團層面是國有獨資，集團控制了許多子公司、孫公司甚至曾孫公司。這些子公司和孫公司不僅股權結構不同，有的是國有獨資子公司，但許多是產權多元化的子公司，同時這些子公司有的分布在主業(yè)中，屬于壟斷環(huán)節(jié)，但也有許多子公司分布在輔業(yè)中，屬于壟斷行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)，或者直接進入了競爭性領域，直接與民營企業(yè)競爭。因此，針對這樣的央企，集團總部與子公司、孫公司之間的考核指標應有所不同。例如，母公司中石油控制的主業(yè)子公司，在混合所有制改革中，國有資本應占據(jù)主要地位，考核應參照集團公司的考核指標；如果控制的是競爭性環(huán)節(jié)的子公司，在混改中民營資本應更多參與；如果控制的是純粹的競爭性領域的子公司，那么國有資本可以控股、參股甚至可以退出，考核指標就應該更多體現(xiàn)市場化要求。

總的來看，此次三中全會進一步明確了分類改革的三個方向：一是以分類改革為原則推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化；二是產業(yè)內部的分類改革；三是完善國有企業(yè)分類考核評價體系。這種分類改革的原則能夠進一步深化國資國企改革，為國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的優(yōu)勢互補、共同發(fā)展提供堅實的制度基礎。它不僅落實了“兩個毫不動搖”的原則，還解決了民營經(jīng)濟當前發(fā)展中的困難，同時堅持了公有制的主體地位。

（作者為中國人民大學國家一級教授、經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長）

原標題：此次三中全會進一步明確了分類改革的三個方向——進一步深化國資國企改革