【摘要】黨的二十屆三中全會明確強調(diào)“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，這是我國針對城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展提出的新論斷?，F(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展呈現(xiàn)出三個特征事實：已經(jīng)取得巨大成就、面臨新的時代背景以及需要回應(yīng)新的課題。在進一步全面深化改革中提出完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，是對城鄉(xiāng)關(guān)系在新條件下邁向新目標的積極回應(yīng)。我國完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是一個包括多維度、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，現(xiàn)階段尤其需要加快深化城鄉(xiāng)戶籍制度、城鄉(xiāng)土地制度、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營制度、城鄉(xiāng)社會保障制度、發(fā)展績效評價制度等方面的改革。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)融合發(fā)展 中國式現(xiàn)代化 高質(zhì)量發(fā)展 經(jīng)濟體制改革 【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）從推進中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度布局謀劃城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變，明確提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”這一針對我國城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變及其與現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)系的創(chuàng)新性論斷。這一論斷意味著我們黨對城鄉(xiāng)關(guān)系演變和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律性認識的不斷深化，為新征程上持續(xù)推進城鄉(xiāng)融合體制機制改革提供了根本依據(jù)。由此延伸開來，針對“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”這個新論斷新命題，闡釋其提出的深層邏輯、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀特征及其后續(xù)的體制改革方向，無疑具有極為重要的現(xiàn)實意義和政策啟示作用。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展與中國式現(xiàn)代化的關(guān)聯(lián)性
國際經(jīng)驗顯示，一國的現(xiàn)代化往往伴隨著以工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為代表的結(jié)構(gòu)變遷，城鄉(xiāng)商品和要素雙向流動、城鄉(xiāng)收入和消費差距趨于收斂、城鄉(xiāng)生活和生產(chǎn)地理空間相互交錯、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率提高并趨同，這些變動意味著城鄉(xiāng)關(guān)系從割裂對立逐步走向融合發(fā)展。新中國成立以來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，我國持續(xù)推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，在這一進程中，城鄉(xiāng)關(guān)系在不同時期的表現(xiàn)和特征并不相同，但從割裂走向融合是演變的基本趨向①?，F(xiàn)階段，我國在全面建成小康社會之后，開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復興偉業(yè)，是新時代新征程黨和國家的中心任務(wù)，是新時代最大的政治。與西方國家推進的現(xiàn)代化相比，中國式現(xiàn)代化具有五個方面的中國特色，即中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化具有鮮明的現(xiàn)代化理論創(chuàng)新性質(zhì)②。中國式現(xiàn)代化五個方面的中國特色與我國城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變息息相關(guān)，中國式現(xiàn)代化是在我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中推進的，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”具有深刻的理論邏輯和實踐邏輯。
第一，人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化需要高度關(guān)注城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)特征。作為人口總數(shù)超過14億的發(fā)展中國家，中國式現(xiàn)代化在人類歷史上沒有先例可循，具有開創(chuàng)性質(zhì)、劃時代意義和廣泛深遠影響。按照世界銀行數(shù)據(jù)庫的資料，2023年中國人口總數(shù)為14.11億，占全球人口總數(shù)的17.58%，超過高收入國家的人口總和（14.03億）。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大、深刻改寫全球現(xiàn)代化版圖的獨特現(xiàn)代化。在這一進程中，我國的城鄉(xiāng)融合發(fā)展始終扮演著重要角色，其原因是：已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家普遍經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)二元對立到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的轉(zhuǎn)變，而中國式現(xiàn)代化發(fā)生于獨特的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)背景之中。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫的資料，2023年中國農(nóng)村常住人口為5.00億，占世界農(nóng)村人口總數(shù)的14.60%，僅次于印度（9.09億），遠超高收入國家農(nóng)村常住人口之和（2.65億）。中國農(nóng)村常住人口占全國人口總數(shù)的比重為35.43%，遠超高收入國家的相應(yīng)指標數(shù)值（18.85%）。我國農(nóng)村人口總數(shù)大、占比高，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化任重道遠，人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化必須立足于這種特征事實，在城鄉(xiāng)高水平聯(lián)動、高效率對接、高質(zhì)量發(fā)展中推進整體的現(xiàn)代化進程。
第二，全體人民共同富裕的現(xiàn)代化需要促進城鄉(xiāng)居民共同富裕。區(qū)別于其他人均國民收入高、但貧富差距懸殊的國家，我國的現(xiàn)代化以全體人民共同富裕為根本指向。“富裕”體現(xiàn)了效率提升或?qū)?ldquo;蛋糕”做大做好，“共同”體現(xiàn)了成果分享或?qū)?ldquo;蛋糕”切好分好，“共同富裕”需要體現(xiàn)發(fā)展性、共享性、可持續(xù)性三者的統(tǒng)一③。1978年實施改革開放之后，我國在世界范圍創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展的“奇跡”，當前中國的經(jīng)濟實力和綜合國力已站在新的起點，并在根本上改變了“落后的社會生產(chǎn)”歷史格局，這為我國推進全體人民共同富裕的現(xiàn)代化提供了堅實基礎(chǔ)。當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，解決不平衡不充分的發(fā)展問題，需要推動我國的共同富裕事業(yè)邁向新臺階。當前我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分，城鄉(xiāng)之間存在要素錯配和效率損失，城鄉(xiāng)居民在分享發(fā)展成果方面存在不均等的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)居民收入差距是形成整體收入差距的重要因素。這是我國推進共同富裕面臨的實踐背景，沒有城鄉(xiāng)共同富裕就不可能有全體人民共同富裕，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是“全體人民通往共同富裕的必由之路”④。實現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化需要將推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展放在突出位置。
第三，物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化需要推進城鄉(xiāng)文化振興。物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的內(nèi)在需要，是中國式現(xiàn)代化獨特性的重要體現(xiàn)。新時代我國統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，就是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化的生動體現(xiàn)。我國要實現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，需要立足國情持續(xù)推進城鄉(xiāng)文化振興。從需求角度看，我國具有人口規(guī)模巨大的顯著特征，城鄉(xiāng)融合發(fā)展會通過收入增長、消費轉(zhuǎn)型、市場拓展等增強文化產(chǎn)品需求，促進文化事業(yè)發(fā)展；從供給角度看，我國城鄉(xiāng)文化資源充裕且各具優(yōu)勢，農(nóng)村擁有豐富的農(nóng)事、民俗、美食、建筑等資源，文化功能是鄉(xiāng)村整體功能的重要組成部分。然而，現(xiàn)階段我國農(nóng)村人口“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)仍在進行，農(nóng)村人口老齡化趨勢顯著，農(nóng)村文化發(fā)展的內(nèi)生動力不足。據(jù)此，我國推進鄉(xiāng)村全面振興是包含文化振興在內(nèi)的系統(tǒng)工程，在城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變中強調(diào)推進基本公共服務(wù)均等化。這意味著我國在推進物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化進程中，需要特別注重立足城鄉(xiāng)文化事業(yè)發(fā)展、通過實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化振興來補齊短板協(xié)同發(fā)力，以此為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供有力支撐。
第四，人與自然和諧共生的現(xiàn)代化需要提升城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)水平。人類是在與自然的物質(zhì)能量交換中生存和發(fā)展的，任何國家的現(xiàn)代化都需要處理好人與自然的關(guān)系，已有實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家往往經(jīng)過“先污染、后治理”的曲折歷程。與此相區(qū)別，我國的現(xiàn)代化以人與自然和諧共生為重要特征。黨的二十大報告指出：“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。”在實踐層面，我國推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化需要推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化，需要持續(xù)提高城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)水平。特別是我國農(nóng)村地域覆蓋廣、居住人口多、農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)集中，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)往往具有經(jīng)濟活動和自然活動相結(jié)合的特征，農(nóng)村各類活動往往強調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機統(tǒng)一，并在長期演化中形成了“道法自然”“天人合一”等重要理念。這意味著，相對于城鎮(zhèn)，我國農(nóng)村具有生態(tài)功能和生態(tài)資源供給優(yōu)勢⑤，在踐行“綠水青山就是金山銀山”理念中扮演著重要角色。新時代我國在推進鄉(xiāng)村全面振興中需要凸顯農(nóng)村的生態(tài)優(yōu)勢，將生態(tài)振興作為推進鄉(xiāng)村全面振興和促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容，將城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補和功能協(xié)同作為推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的實施載體。
第五，走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化需要增強城鄉(xiāng)融合發(fā)展影響力。現(xiàn)階段已經(jīng)完成現(xiàn)代化的一些國家，在發(fā)展歷程中往往伴隨著對外戰(zhàn)爭、暴力掠奪等，以獲得推進現(xiàn)代化的資源、要素、市場等條件。與此相區(qū)別，中國式現(xiàn)代化具有走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化的顯著特征，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展在中國走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化中發(fā)揮著重大作用，這是因為新中國成立之后，特別是改革開放以來，我國推進了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這有力保障了國內(nèi)糧食安全、生態(tài)安全、社會秩序安全平穩(wěn)，顯著提升了城鄉(xiāng)居民就業(yè)水平、收入水平和生活水平。我國實施了精準扶貧戰(zhàn)略，歷史性地解決了絕對貧困問題，在全球減貧史上創(chuàng)造了大規(guī)模減貧“奇跡”，對世界和平和發(fā)展事業(yè)作出了突出貢獻?，F(xiàn)階段我國持續(xù)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁向更高水平，不斷積累和擴展城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變的若干經(jīng)驗，例如，協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興；注重有效市場和有為政府的協(xié)同發(fā)力；從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等多個維度推進鄉(xiāng)村全面振興；強調(diào)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，等等，這些對其他發(fā)展中國家解決城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)問題具有重要參考價值。增強城鄉(xiāng)融合發(fā)展中國經(jīng)驗的國際影響力，是中國走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化、對世界和平和發(fā)展事業(yè)作出新貢獻的具體體現(xiàn)。
我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展呈現(xiàn)的新特征與面臨的新課題
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度影響著中國式現(xiàn)代化的推進。由此延伸開來，客觀認識我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史進程、當代特征及時代課題，是精準把握中國式現(xiàn)代化歷史方位的重要環(huán)節(jié)，是精準施策、深化城鄉(xiāng)融合體制機制改革的邏輯前提，對于實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)具有突出的實踐作用。站在國內(nèi)國際兩個大局相互聯(lián)系的歷史高度認識我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展，可以將其呈現(xiàn)的新特征及面臨的新課題概括為以下三個方面：
首先，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)取得巨大成就。從歷史的角度看，我國城鄉(xiāng)關(guān)系在不同時期的表現(xiàn)和特征并不相同。新中國成立初期，我國集中推進以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展為取向的工業(yè)化戰(zhàn)略，由此內(nèi)生出城鄉(xiāng)戶籍制度、人民公社制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度等城鄉(xiāng)體制機制。這一戰(zhàn)略的實施結(jié)果是我國在初始條件不利的情況下建成了獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，但與此伴隨的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)產(chǎn)品和要素的市場化對接受到不利影響，城鄉(xiāng)居民的公共產(chǎn)品獲取存在“制度化”差異。1978年之后，我國以農(nóng)村經(jīng)營體制變革為發(fā)端實施了改革開放，伴隨著傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展，迄今為止我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展已取得了多方面的重大成就。例如，城鄉(xiāng)之間的商品交換和要素流動顯著增強，微觀主體有條件依據(jù)市場機制進行要素再配置，特別是農(nóng)村勞動力可以跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，在城市從事非農(nóng)工作并獲得工資性收入；工業(yè)化、城市化進程顯著加快，按照世界銀行數(shù)據(jù)庫的資料，1978年—2023年中國城市化率從17.90%增至64.57%，年均增長率為1.06%，遠超世界年均增長率0.43%；我國在工業(yè)化和城市化快速推進的情形下，實現(xiàn)了糧食總產(chǎn)量的持續(xù)增長，2023年我國人均糧食占有量達到493公斤，這為國家實現(xiàn)糧食安全目標提供了有力保障；進入新時代以來，我國實施精準扶貧戰(zhàn)略和推進鄉(xiāng)村全面振興，到2020年底，我國徹底消除了絕對貧困，并由此助推全面建成小康社會目標的達成；進入21世紀之后，我國加快推進基本公共服務(wù)均等化，農(nóng)村“新農(nóng)合”（即新型農(nóng)村合作醫(yī)療）和“新農(nóng)保”（即新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險）從試點到推廣，再到全國普及，意味著城鄉(xiāng)社會保障逐步邁向制度一體化，農(nóng)民可以獲取由財政支持的普惠性社會保障資源。在市場化改革和國家惠農(nóng)政策實施的條件下，2009年以來我國城鄉(xiāng)居民收入差距和消費差距持續(xù)縮小，2023年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距已降至2.39倍，低于1978年的2.57倍。從時序角度看，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的轉(zhuǎn)化趨勢是明顯的，轉(zhuǎn)化成效是顯著的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展助推了其他領(lǐng)域的發(fā)展，并成為整體經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分。
其次，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨新的時代背景。在不同時期，我國城鄉(xiāng)關(guān)系面臨的條件和目標存在差異，這內(nèi)在地要求城鄉(xiāng)融合發(fā)展從起步向縱深方向推進。我國進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，新征程上我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展面對的時代背景發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。一是我國明確提出以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興，從2020年到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，從2035年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。以這種戰(zhàn)略目標為指引，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然擔負新的使命。我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化包含一系列具體目標，例如，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展，等等。這必然要求城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變在推動經(jīng)濟增長、縮小分配差距中扮演更為重要的角色?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展以服務(wù)于全面建成社會主義現(xiàn)代化強國兩步走戰(zhàn)略安排為出發(fā)點，這相對于此前服務(wù)于全面建成小康社會目標是一個明顯差異。二是我國城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了顯著轉(zhuǎn)變。我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，“人民日益增長的美好生活需要”意味著居民消費需求的內(nèi)容更加豐富、層次更加多樣。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，1978年以來我國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)在持續(xù)下降，2023年兩者分別降至28.8%和32.4%，發(fā)展型需求、享受型需求、體驗型需求在居民消費中占據(jù)主體地位。這要求產(chǎn)品供給端、流通端發(fā)生轉(zhuǎn)變，特別是農(nóng)村需要依靠其自然、文化、生態(tài)等優(yōu)勢提供更多新型產(chǎn)品，以積極回應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。三是我國發(fā)展面臨的國際環(huán)境發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段全球科技和產(chǎn)業(yè)競爭程度加劇，國際貿(mào)易保護主義抬頭，美國對中國的遏制漸趨增強等，這意味著我國推進現(xiàn)代化的外部環(huán)境更加錯綜復雜。我國在現(xiàn)代化進程中需要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全良性互動，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。基于此，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)聯(lián)的多重安全，即糧食安全、生態(tài)安全、社會秩序安全平穩(wěn)將更為重要，城鄉(xiāng)融合發(fā)展影響著要素配置效率的提升和消費需求的擴大，其對增強國內(nèi)大循環(huán)和產(chǎn)業(yè)鏈韌性的作用將被不斷放大。
最后，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要回應(yīng)新的課題。新征程上我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要向縱深方向推進，以契合現(xiàn)代化目標和客觀條件的轉(zhuǎn)變。立足于中國式現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要回應(yīng)如下課題。一是城鄉(xiāng)要素高效配置問題。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、形成新質(zhì)生產(chǎn)力需要以提高要素配置效率為前提條件，當前我國城鄉(xiāng)土地、勞動、資本、數(shù)據(jù)等要素仍存在錯配現(xiàn)象，城鎮(zhèn)要素向農(nóng)村的流入相對較少，城鄉(xiāng)要素生產(chǎn)率落差比較明顯。迄今為止，我國第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率低于第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率。上述情形說明，我國亟待推動城鄉(xiāng)要素雙向流動，大幅度提高城鄉(xiāng)要素配置效率，持續(xù)形成和充分釋放經(jīng)濟增長效應(yīng)。二是城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升問題。改革開放之后我國城鎮(zhèn)化的增長速度較快，但城鎮(zhèn)內(nèi)部的農(nóng)村流動人口面臨著醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等福利待遇的戶籍歧視⑥，城鎮(zhèn)化的發(fā)展邏輯需要轉(zhuǎn)向質(zhì)量導向⑦。城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的關(guān)鍵是要破解“新二元結(jié)構(gòu)”、加快進城務(wù)工人員市民化進程。根據(jù)公安部和國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2023年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率分別為48.3%和66.16%，兩者之間的落差說明需要以更大力度加快推進進城務(wù)工人員市民化。三是城鄉(xiāng)居民收入差距縮小問題。城鄉(xiāng)居民收入差距縮小對我國實現(xiàn)全體人民共同富裕意義重大。2009年以來我國城鄉(xiāng)居民收入差距在持續(xù)縮小，但2023年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距仍接近2.40倍，與主要發(fā)達經(jīng)濟體的1.5倍以下相比存在一定距離。近年來城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性凈收入比一直維持在10以上，是所有收入構(gòu)成中最不平等的部分⑧，城鄉(xiāng)居民收入差距絕對數(shù)仍在擴大。新征程上我國需要加快完善農(nóng)民持續(xù)增收長效機制，促使城鄉(xiāng)居民收入差距在現(xiàn)有基礎(chǔ)上呈現(xiàn)較大幅度縮小。四是城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)生動力激發(fā)問題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展取決于微觀主體的決策及效果，激發(fā)微觀主體的內(nèi)生動力是城鄉(xiāng)融合發(fā)展再上新臺階的基礎(chǔ)條件?，F(xiàn)階段我國出現(xiàn)人口老齡化趨勢，且農(nóng)村老齡化程度更為顯著，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置差距仍然存在，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)收益率提升受到一定制約，這些因素對于激發(fā)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)生動力產(chǎn)生了不利影響。未來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要解決城鄉(xiāng)關(guān)系演變的深層次問題，為現(xiàn)代化事業(yè)提供更強大的驅(qū)動力量。
在進一步全面深化改革中加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展
《決定》對新征程上我國進一步深化各領(lǐng)域改革作出了系統(tǒng)部署，明確提出要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，具體包括健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度、深化土地制度改革等方面。針對“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”這個實踐課題，《決定》提出了一系列新觀點新論斷新命題，例如，“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”“推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策同帶動農(nóng)戶增收掛鉤”“健全推動鄉(xiāng)村全面振興長效機制”“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”等。在構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制條件下，我國的城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)上是城鄉(xiāng)微觀主體在特定制度條件下，針對要素配置作出決策進而獲取經(jīng)濟收益和公共產(chǎn)品的過程，微觀主體的要素配置環(huán)境、行為、結(jié)果等是影響城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵變量，“城鄉(xiāng)要素的自由流動是城鄉(xiāng)融合的必要前提”⑨，微觀主體的經(jīng)濟選擇權(quán)擴展及要素高效配置是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的底層邏輯。據(jù)此，新征程上我國促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展特別需要深入推進如下經(jīng)濟領(lǐng)域的改革：
一是加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革，拓展城鄉(xiāng)勞動力的配置選擇空間。戶籍制度改革能夠在供需兩側(cè)創(chuàng)造提高經(jīng)濟增長率的效應(yīng)⑩。在改革開放推進到40多年的背景下，我國戶籍制度改革已進入攻堅階段，這主要體現(xiàn)在：當前戶籍制度承載的就業(yè)管理功能近乎消除，但承載的社會保障資源配置功能依然突出；我國分類施策、因地制宜，全面落實城區(qū)常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬城市落戶條件，但城區(qū)常住人口500萬以上超大特大城市的戶籍制度改革更值得關(guān)注。新征程上我國戶籍制度改革需要以完善社會保障資源配置方式為切入點，以深入推進各類城市、特別是超大特大城市進城人員市民化為重點?！稕Q定》指出：“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”這是針對當前我國戶籍制度關(guān)鍵問題作出的積極回應(yīng)和采取的重大舉措，其著眼點在于解決農(nóng)村人口進城就業(yè)后的生活融入和身份轉(zhuǎn)換問題，是戶籍制度改革向縱深方向推進的重要標志。農(nóng)村戶籍制度改革深入推進、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化加速提質(zhì)，必然會引致城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、居住選擇權(quán)進一步擴展，其對于推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化、提高城鄉(xiāng)要素雙向流動和配置效率都具有積極作用。
二是深化城鄉(xiāng)土地制度改革，提高城鄉(xiāng)土地要素的配置效率。改革開放以來，我國以實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主線推進了農(nóng)村耕地產(chǎn)權(quán)制度改革，由此擴展了農(nóng)民對耕地經(jīng)營的選擇權(quán)，促進了農(nóng)村社會生產(chǎn)力的顯著發(fā)展?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村人口和勞動力的大規(guī)模“非農(nóng)化”趨勢還在延續(xù)，農(nóng)村人口與耕地、宅基地之間的穩(wěn)定關(guān)系出現(xiàn)了一定變化，有的地方農(nóng)村集體土地在征收后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)國有土地，這一過程中，農(nóng)村居民在土地性質(zhì)變動決策和土地收益分配中可能會處于不利地位。新征程上我國需要立足人口空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和農(nóng)民收入增長深化土地制度改革，擴大農(nóng)村居民土地配置權(quán)利和土地收益份額，同時牽引土地與其他要素形成新組合。特別是我國需要深化農(nóng)村耕地“三權(quán)分置”改革，在堅持集體所有權(quán)、落實農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步放活土地經(jīng)營權(quán)。加快推進農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，拓展農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的配置空間，允許農(nóng)民對合法擁有的住房采用多種方式進行盤活利用，促使農(nóng)民在耕地、宅基地產(chǎn)權(quán)形態(tài)和權(quán)利組合中有更多選項。與此同時，我國需要有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化水平，采用征地區(qū)片綜合地價等方式增加對農(nóng)民的征地補償。這些舉措具有提高經(jīng)濟效率、促進社會公平的雙重功能，對我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展再上新臺階能夠產(chǎn)生顯著的促進效應(yīng)。
三是推進農(nóng)村經(jīng)營制度改革，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民收入水平。改革開放以來，我國農(nóng)村形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)關(guān)系在持續(xù)演變，農(nóng)村經(jīng)營制度需要進一步完善，農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式需要創(chuàng)新。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村人口“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)情形下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、經(jīng)營主體出現(xiàn)多樣化，據(jù)此需因地制宜、與時俱進地發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等類型，切實推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。同時，依托機制設(shè)計和政策引導，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展與其承擔的城鄉(xiāng)融合發(fā)展功能掛鉤，促使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶建立和完善更加緊密有效的利益聯(lián)結(jié)機制，促使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶協(xié)作共贏、相互促進。完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系、實施《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，著力推進農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革，更多依靠市場化機制實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新、農(nóng)戶的組織化和農(nóng)村共同富裕，推動農(nóng)村土地、勞動、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素形成新組合形態(tài)。
四是完善城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置制度，提升居民公共產(chǎn)品獲取均等化水平。當前我國已建立起世界上規(guī)模最大、覆蓋人數(shù)最多的社會保障體系，但現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部戶籍人口和非戶籍人口之間的社會保障待遇水平仍存在一定差距，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施供給水平也存在一定差異。這不僅影響了城鄉(xiāng)要素的雙向流動和高效配置，也影響了城鄉(xiāng)居民對發(fā)展成果的均等化分享。新征程上我國需要進一步深化城鄉(xiāng)社會保障體制改革，在制度一體化之后需要將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化重心轉(zhuǎn)向供給水平逐漸趨同上，按照老齡化人口分布特征，將基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等資源更多向農(nóng)村農(nóng)民傾斜，切實體現(xiàn)基本公共服務(wù)的普惠、共享、兜底性質(zhì)。在考慮人口空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的條件下，我國需要重點加強對縣域中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村的公共資源投放，推進城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施向郊區(qū)和農(nóng)村擴展，加快推進縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以社會保障資源均等化、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化來提高城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。
五是完善發(fā)展績效評價制度，增強地方政府的城鄉(xiāng)融合發(fā)展動力。我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展是涉及各個地區(qū)并需持續(xù)推進的系統(tǒng)工程，促使地方政府有更大動力、更強能力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是進一步全面深化改革需要考慮的重要課題。據(jù)此，完善地方政府績效評價制度就至關(guān)重要，需要將城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)指標，例如，城鄉(xiāng)要素雙向流動程度、城鄉(xiāng)居民收入差距縮小、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度等，在地方政府的績效評價體系中予以凸顯。統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，將地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標等掛鉤，完善這些體制機制有助于激勵地方政府加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程。此外，深化財稅體制改革，增加地方自主財力，提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度，這些體制機制優(yōu)化有助于推進地方政府職能轉(zhuǎn)變，進而通過政府力量和市場力量協(xié)同促使城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁向更高水平，在城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變維度形成對中國式現(xiàn)代化的有力支撐。
（作者為復旦大學經(jīng)濟學院教授、博導，教育部青年長江學者）
【注：本文系國家社會科學基金重大項目“全面建成小康社會背景下新型城鄉(xiāng)關(guān)系研究”（項目編號：17ZDA066）的階段性成果】
【注釋】
①高帆：《從割裂到融合：中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)系演變的政治經(jīng)濟學》，上海： 復旦大學出版社，2019年，第3頁。
②中國式現(xiàn)代化研究課題組：《中國式現(xiàn)代化的理論認識、經(jīng)濟前景與戰(zhàn)略任務(wù)》，《經(jīng)濟研究》，2022年第8期，第26—39頁。
③郁建興、任杰：《共同富裕的理論內(nèi)涵與政策議程》，《政治學研究》，2021年第3期，第13—25頁。
④鄒薇、張震霖：《共同富裕目標下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵考驗和結(jié)構(gòu)性變革》，《經(jīng)濟學家》，2023年第11期，第120—128頁。
⑤孫玉環(huán)、張冬雪、梁雨萩、丁嬌：《生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展——基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的實證研究》，《統(tǒng)計研究》，2024年第2期，第87—99頁。
⑥吳珊珊、孟凡強：《農(nóng)民工歧視與反歧視問題研究進展》，《經(jīng)濟學動態(tài)》，2019年第4期，第99—111頁。
⑦高帆：《中國城市化的邏輯轉(zhuǎn)換：含義及意義》，《社會科學》，2022年第8期，第109—119頁。
⑧劉守英、李昊澤：《城鄉(xiāng)不平等的政治經(jīng)濟學分析》，《社會科學》，2024年第3期，第18—33頁。
⑨郭冬梅、陳斌開、吳楠：《城鄉(xiāng)融合的收入和福利效應(yīng)研究——基于要素配置的視角》，《管理世界》，2023年第11期，第22—37頁。
⑩蔡昉：《戶籍制度改革的效應(yīng)、方向和路徑》，《經(jīng)濟研究》，2023年第10期，第4—14頁。
責編/謝帥 美編/王夢雅
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