【摘要】“鄉(xiāng)土中國(guó)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城鄉(xiāng)中國(guó)”，是進(jìn)入21世紀(jì)以來我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的最大歷史性變遷。邁向城鄉(xiāng)中國(guó)時(shí)代的中國(guó)式現(xiàn)代化，需要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，加快新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，由此推動(dòng)多元城市生態(tài)的形成。在堅(jiān)持以人為本、遵循規(guī)律、分類施策和集約高效的四個(gè)基本要求下，以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，將通過以產(chǎn)興城、以城聚人、以人興業(yè)的行動(dòng)路徑，繪就一幅多元城市生態(tài)的未來圖景。
【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化 鄉(xiāng)村全面振興 中國(guó)式現(xiàn)代化
【中圖分類號(hào)】F291.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。中國(guó)式現(xiàn)代化的五大特征中，有四大特征與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展緊密相關(guān)，包括人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重大進(jìn)展，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”。2024年7月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》），提出“實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)”?？梢灶A(yù)見，新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將通過有效集聚各類要素，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移、人口集聚相統(tǒng)一，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。通過新一輪城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以及以產(chǎn)興城、以城聚人、以人興業(yè)的行動(dòng)路徑，將會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展的多元城市生態(tài)未來圖景。
城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)與人口市民化趨勢(shì)
◆ 中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性變遷
中國(guó)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系變化主要經(jīng)歷了四個(gè)演進(jìn)階段，依次是“重化工業(yè)優(yōu)先”、鄉(xiāng)村貢獻(xiàn)城市的“大汲取”階段（1949—1978年）；以工促農(nóng)、城市優(yōu)先的“大緩和”階段（1978—2003年）；以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的“大轉(zhuǎn)型”階段（2003—2012年）；以及當(dāng)下的鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)互動(dòng)的“大融合”階段（2012年至今）。在工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的多階段演進(jìn)下，中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系已由“鄉(xiāng)土中國(guó)”轉(zhuǎn)為“城鄉(xiāng)中國(guó)”。我國(guó)著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通提出的“鄉(xiāng)土中國(guó)”的三個(gè)內(nèi)涵，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城鄉(xiāng)中國(guó)”的三個(gè)特征：一是鄉(xiāng)村人口不再占絕大多數(shù)，而是城鄉(xiāng)人口各半；二是農(nóng)民收入不再以土地產(chǎn)出為主，而是收入結(jié)構(gòu)多元；三是社會(huì)生活已經(jīng)高度流動(dòng)，不再是終老是鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)和居住結(jié)構(gòu)的三大歷史性變遷表明，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系正在經(jīng)歷從“鄉(xiāng)土中國(guó)”到“城鄉(xiāng)中國(guó)”的歷史性轉(zhuǎn)變。
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是理解城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)與人口市民化趨勢(shì)的關(guān)鍵。為何中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展，由此帶來其他現(xiàn)代化國(guó)家那樣的城鄉(xiāng)關(guān)系變遷？換言之，為何“鄉(xiāng)土中國(guó)”遲遲沒有轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城市中國(guó)”？這主要是因?yàn)?ldquo;城鄉(xiāng)二元”政策的實(shí)施使得城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。而鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略的實(shí)施，使得城鄉(xiāng)互動(dòng)模式不再僅是“農(nóng)民進(jìn)城”“產(chǎn)品進(jìn)城”這種由鄉(xiāng)到城的單向流動(dòng)，而是伴生了“市民下鄉(xiāng)”“消費(fèi)下鄉(xiāng)”等，形成了城鄉(xiāng)雙向互動(dòng)，甚至出現(xiàn)一些“城中村”“村中城”現(xiàn)象。也就是說，城鄉(xiāng)融合政策的實(shí)施，給村莊又提供了新的發(fā)展機(jī)遇，奠定了“城鄉(xiāng)中國(guó)”的基本格局。
關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的選擇，學(xué)界存在一些爭(zhēng)論。中國(guó)人口的聚落類型主要有九種，由此帶來五種有關(guān)城鎮(zhèn)化道路的不同觀點(diǎn)。
九種聚落類型如下：第一類是散居，包含分散定居和非定居；第二類是自然村落，是指以家族、戶族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居，北方平原地區(qū)的自然村通常比較大，南方丘陵水網(wǎng)地區(qū)的自然村通常比較小。南方地區(qū)有沖、寨、社、岙等叫法；第三類是村莊，是更為集中的村落，如幾個(gè)連片的自然村落或集市；第四類是行政村。以上這四類聚落都在村這一級(jí)，還有更為集中居住的聚落，包括村鎮(zhèn)（中心村，第五類）；集鎮(zhèn)（社區(qū)，第六類）；鎮(zhèn)（市鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，第七類）；城市（小區(qū)、社區(qū)、街道，第八類）；城市群（第九類）。九種聚落類型決定了中國(guó)社會(huì)大體上有五種人口居住形態(tài)：第一是大城市與特大城市；第二是中等城市；第三是小城市及小城鎮(zhèn)；第四是村鎮(zhèn)，大約有四成人口，生活在村鎮(zhèn)；第五是散居，尤其是西部地區(qū)和草原牧區(qū)。
2023年，自然資源部依據(jù)《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》進(jìn)行城市國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)測(cè)，取得兩方面成果：一是確定城區(qū)范圍，即城市化標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)區(qū)范圍，全國(guó)683個(gè)設(shè)市城市城區(qū)范圍（城市化標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)區(qū)）總面積為11.02萬平方千米。二是確定城區(qū)實(shí)體地域，即標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)區(qū)范圍內(nèi)的實(shí)際建設(shè)區(qū)域，全國(guó)683個(gè)設(shè)市城市城區(qū)實(shí)體地域范圍（實(shí)際建設(shè)區(qū)域）總面積為7.80萬平方千米。兩種對(duì)城市面積所作的統(tǒng)計(jì)，分別占中國(guó)國(guó)土面積的1.15%和0.81%，由此可見，城市面積占我國(guó)國(guó)土空間的比例很小，大部分國(guó)土空間上的人口居住形態(tài)是以中小城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)散居為主。
圍繞著五種人口居住形態(tài)，我國(guó)社會(huì)曾有五種關(guān)于城鎮(zhèn)化道路的觀點(diǎn)。
第一種是“大城市化”，主要遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提倡的觀點(diǎn)：有限資源高效配置規(guī)律，大城市及其城市群由于其規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)，如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等，通過形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化資源配置；
第二種是“小城鎮(zhèn)化”，主要遵循社會(huì)學(xué)家們提倡的觀點(diǎn)，例如費(fèi)孝通提出的“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、緩解大城市壓力、輻射帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用；
第三種是“異地城鎮(zhèn)化”，即農(nóng)村人口“離土又離鄉(xiāng)”，向非戶籍地的城市遷移，形成了大量流動(dòng)人口。這種模式下，農(nóng)民工等群體在城市工作，但可能面臨戶籍、社會(huì)保障等方面的限制，導(dǎo)致“半城市化”現(xiàn)象，上億農(nóng)民工的異地城鎮(zhèn)化問題需要解決；
第四種是“就地城鎮(zhèn)化”，主要是安置上億“離土不離鄉(xiāng)”的在地農(nóng)民工，還有另外1億左右居住在城中村的農(nóng)村人口，就地實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的人口轉(zhuǎn)移；
第五種是“就地村鎮(zhèn)化”。這一思路結(jié)合了就地城鎮(zhèn)化和村鎮(zhèn)發(fā)展的思路，強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展適宜的產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善居民生活質(zhì)量，同時(shí)在保留鄉(xiāng)村特色和文化的基礎(chǔ)上，就地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。
這些關(guān)于城鎮(zhèn)化道路選擇的觀點(diǎn)反映了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同理念和實(shí)踐之間的碰撞與協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化道路的選擇應(yīng)基于對(duì)中國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源環(huán)境承載力和人口流動(dòng)趨勢(shì)的深入分析。沒有一種模式能夠適用于所有情況，需要推動(dòng)包容性的多元城市生態(tài)。
◆ 人口轉(zhuǎn)變與人口市民化的演進(jìn)趨勢(shì)
人口轉(zhuǎn)變是指人口在規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)和質(zhì)量結(jié)構(gòu)等維度上的轉(zhuǎn)變。人口轉(zhuǎn)變是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的重要力量，對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有深刻影響，產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展又會(huì)對(duì)人口轉(zhuǎn)變趨勢(shì)形成反作用和正反饋。
人口市民化是指農(nóng)村人口向城市地區(qū)遷移，并在城市中獲得與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利與地位的過程。人口市民化的核心要件有戶籍轉(zhuǎn)變、就業(yè)融入及城市公共服務(wù)保障，其中存量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化是關(guān)鍵。
作為人口大國(guó)，中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)、增長(zhǎng)放緩、低生育率與人口老齡化階段，人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長(zhǎng)到低出生、低死亡、低增長(zhǎng)的歷史性轉(zhuǎn)變，帶來了“未富先老”“未備先老”等挑戰(zhàn)。
人口市民化進(jìn)程，長(zhǎng)期以來未能實(shí)現(xiàn)與工業(yè)化和人口增長(zhǎng)趨勢(shì)同步，主要原因在于城鄉(xiāng)戶籍制度。1958年，中國(guó)開始實(shí)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，直至21世紀(jì)之前，部分城市開始放寬戶籍限制，允許農(nóng)村人口進(jìn)城落戶，但整體改革進(jìn)程較為緩慢。伴隨著“城鄉(xiāng)中國(guó)”時(shí)代的到來，以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，將以新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)，展現(xiàn)多元城市生態(tài)的新圖景。
由（表1）歷次五年規(guī)劃內(nèi)容，可以看到城鎮(zhèn)化發(fā)展方針演變與政策效果。“一五”至“二五”期間，城鎮(zhèn)化方針從以重點(diǎn)項(xiàng)目與城市建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，到動(dòng)員回鄉(xiāng)大規(guī)模壓縮城市人口，出現(xiàn)了“盲進(jìn)盲降”的無序城市化現(xiàn)象。“三五”至“四五”期間，受“備戰(zhàn)備荒”和“三線建設(shè)”的國(guó)家戰(zhàn)略影響，不集中建設(shè)大城市，這一政策一直影響到“五五”至“七五”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方針，一直嚴(yán)格控制大城市規(guī)模。“八五”以來，大城市發(fā)展納入國(guó)家戰(zhàn)略，但也有曲折反復(fù)。其中“六五”至“九五”時(shí)期，政策突出小城鎮(zhèn)發(fā)展，“九五”時(shí)期又一次出現(xiàn)了嚴(yán)格控制大城市規(guī)模的發(fā)展方針。進(jìn)入21世紀(jì)，“十五”至“十二五”的十五年期間，方針轉(zhuǎn)向大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升。“十三五”和“十四五”期間，更加注重以人為核心、以人為本的綜合城市化，突出大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，正在邁向多元城市生態(tài)，這標(biāo)志著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略走向成熟。
由（圖1）可見，新中國(guó)成立以來七次人口普查數(shù)據(jù)表明，中國(guó)城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期以來處于較低水平。自2014年新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施以來，城鎮(zhèn)化率明顯提升，常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%。“納瑟姆曲線”表明發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化大體上都經(jīng)歷了類似正弦波曲線上升的過程。這個(gè)過程包括兩個(gè)拐點(diǎn)：當(dāng)城市化水平在30%以下時(shí)，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭較為緩慢的準(zhǔn)備階段，這個(gè)國(guó)家尚處于農(nóng)業(yè)社會(huì)；當(dāng)城市化水平超過30%時(shí)，第一個(gè)拐點(diǎn)出現(xiàn)，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛的高速階段，這個(gè)國(guó)家進(jìn)入工業(yè)社會(huì)；城市化水平繼續(xù)提高到超過70%之后，出現(xiàn)第二個(gè)拐點(diǎn)，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入趨于平緩的成熟階段，這時(shí)，這個(gè)國(guó)家也就基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)。按“納瑟姆曲線”的第二個(gè)拐點(diǎn)，預(yù)計(jì)中國(guó)將在2050—2100年越過70%城鎮(zhèn)化率拐點(diǎn)，將保持城鄉(xiāng)中國(guó)的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展還面臨一些問題，一些小城市和縣域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)和人口的承載能力不足，超大特大城市對(duì)周邊的輻射帶動(dòng)作用發(fā)揮不夠，部分城市安全韌性存在短板弱項(xiàng)。對(duì)此，邁向以人為本的新型城鎮(zhèn)化，需要挖掘農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要意義，從而走向多元城市生態(tài)的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。
加快新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
加快新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)意義重大。
人民至上的價(jià)值理念。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《行動(dòng)計(jì)劃》提出了六項(xiàng)基本任務(wù)，依次是進(jìn)一步深化戶籍制度改革、健全常住地提供基本公共服務(wù)制度、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利、完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多元化住房保障體系、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障覆蓋面。這體現(xiàn)了“人民至上”的價(jià)值理念。一是以人的全面發(fā)展推動(dòng)全體人民的現(xiàn)代化。深化戶籍制度改革，促進(jìn)打破“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)的壁壘，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠更自由地流動(dòng)和選擇居住地，從而獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和更廣闊生活空間。同時(shí)保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利，確保下一代能夠接受公平的教育，為其提供了穩(wěn)定的生活保障和均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后的生活質(zhì)量和發(fā)展能力。二是更好發(fā)揮人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。農(nóng)民在市民化進(jìn)程中更好融入城市生活，并通過多元化住房保障體系獲得多樣化的住房選擇，在提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得感的同時(shí)調(diào)動(dòng)其發(fā)展積極性。三是確保發(fā)展成果惠及全體人民?！缎袆?dòng)計(jì)劃》著眼于解決1.7億進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬落戶城鎮(zhèn)需求，確保改革開放以來取得的發(fā)展成果惠及全體人民，以此提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化進(jìn)程中的安全感、歸屬感和認(rèn)同感。
遵循規(guī)律的發(fā)展觀。中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化道路既有世界各國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的共同特征，更有基于國(guó)情農(nóng)情的中國(guó)特色。當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展階段的后期，城鎮(zhèn)化率增速逐漸進(jìn)入一個(gè)平臺(tái)期。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要遵循規(guī)律，表現(xiàn)為立足中國(guó)國(guó)情，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律特別是城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，提高資源配置效率。如上所述，“納瑟姆曲線”設(shè)定的30%和70%兩個(gè)拐點(diǎn)，顯示了城鎮(zhèn)化率具有類似正弦波曲線上升的普遍規(guī)律，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也符合這一規(guī)律，并因“大國(guó)小農(nóng)”的獨(dú)特國(guó)情農(nóng)情，很可能在越過70%的城鎮(zhèn)化率拐點(diǎn)后，達(dá)到穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。
分類施策的方法論。近年來，中國(guó)城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化：一是城市群主體形態(tài)全面確立，二是大中小城市發(fā)展更加協(xié)調(diào)，三是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。邁向新型城鎮(zhèn)化，需要樹立分類施策的方法論。一方面，立足區(qū)域差異性，面向區(qū)域均衡發(fā)展需求。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)和地理環(huán)境存在顯著差異，這些差異決定了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和政策需求的多樣性。為了避免區(qū)域發(fā)展不平衡，實(shí)現(xiàn)共同富裕，需要對(duì)不同地區(qū)采取差異化的城鎮(zhèn)化策略，以促進(jìn)資源的合理分配和區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，瞄準(zhǔn)城鎮(zhèn)化的問題，優(yōu)化資源配置。不同地區(qū)面臨的城鎮(zhèn)化問題具有特殊性，如一些地區(qū)可能面臨人口流失，而另一些地區(qū)可能面臨人口過載。通過分類施策，可以更有效地利用有限的資源，將政策和資金投入到最需要的地方，提高城鎮(zhèn)化的效率和效果。
集約高效的新舉措。推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)化格局，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)“三區(qū)三線”劃定成果基礎(chǔ)上，有效集聚各類要素，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移、人口集聚相統(tǒng)一，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這不僅需要“大國(guó)大城”，更需要“小縣大城”，也就是說，不僅需要“大國(guó)大城”的超大型城市化，還需要中小城市協(xié)同發(fā)展，這就不能忽略縣域和村鎮(zhèn)。與發(fā)展超大城市的“大國(guó)大城”不同，“小縣大城”具有集約高效的明顯特征：一是小縣域大城關(guān)。主要表現(xiàn)為建制縣以縣城為核心，實(shí)施經(jīng)濟(jì)要素向縣城集中策略，形成了較大面積的縣域建成區(qū)；二是少人口大集聚，主要表現(xiàn)為有限的縣域人口在建成區(qū)內(nèi)高比例的集聚；三是小產(chǎn)品大產(chǎn)業(yè)，主要表現(xiàn)為縣域針對(duì)某一細(xì)分產(chǎn)品形成了規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)集聚，并成為縣域經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)；四是小環(huán)境大發(fā)展，主要表現(xiàn)為在高人口城鎮(zhèn)化率的城關(guān)形成了基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施配套健全的區(qū)域。
“小縣大城”與新型城鎮(zhèn)化行動(dòng)路徑
根據(jù)以往對(duì)“小縣大城”和多元城市生態(tài)的研究，“小縣大城”在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展上具有優(yōu)勢(shì)。但從傳統(tǒng)資源稟賦來看，一方面，“小縣域”由于地理?xiàng)l件、歷史沿革及所處市場(chǎng)區(qū)位的條件稟賦，無法突破縣域內(nèi)人口自然承載力限制，加之城鄉(xiāng)戶籍制度的限制，外來人口難以因勢(shì)利導(dǎo)流入“小縣域”，其“少人口”特征明顯。另一方面，“小縣域”內(nèi)部具有相對(duì)封閉的縣鎮(zhèn)村市場(chǎng)體系，受外部市場(chǎng)影響小，決定了縣域商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊緊依托歷史文化積淀的優(yōu)勢(shì)，瞄準(zhǔn)品類擴(kuò)展限制性較強(qiáng)的細(xì)分市場(chǎng)，形成了“小產(chǎn)品”的縣域商品經(jīng)濟(jì)。由此，“少人口”與“小產(chǎn)品”相互制約，形成了一個(gè)相對(duì)封閉但又適度參與外部市場(chǎng)分工的縣域經(jīng)濟(jì)體。而到了“小縣大城”的發(fā)展階段，意味著在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面通過“大城關(guān)”戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了縣域要素的“大集聚”，另一方面又依托推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，通過發(fā)展“大產(chǎn)業(yè)”進(jìn)一步強(qiáng)縣興鎮(zhèn)富村，引領(lǐng)縣域城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。由此形成以人為本的大中小協(xié)調(diào)并進(jìn)的城市化進(jìn)程，從而形成多元城市生態(tài)體系。
“小縣大城”條件下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與多元城市生態(tài)（見圖2）表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程存在三個(gè)波次階段。在規(guī)模擴(kuò)張的第一波城鎮(zhèn)化階段，主要是中小城市和縣域城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口在大城市實(shí)現(xiàn)市民化，但僅有少部分農(nóng)民進(jìn)城落戶；在以城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化為核心的第二波城鎮(zhèn)化階段，中小城市和縣域城鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要載體，實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化；在品質(zhì)提升的第三波人口市民化中，大城市、中小城市及縣域城鎮(zhèn)的人口綜合承載力趨向穩(wěn)態(tài)。也就是說，當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程達(dá)到70%之后，將形成多元城市生態(tài)。多元城市生態(tài)中，有城市群、大城市、中等城市，也有小城市、小城鎮(zhèn)、小村鎮(zhèn)，一同構(gòu)成了大中小城市與縣鄉(xiāng)村三級(jí)并舉，與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城鎮(zhèn)發(fā)展同步協(xié)調(diào)的人口集聚形態(tài)。
國(guó)務(wù)院印發(fā)的《行動(dòng)計(jì)劃》的目標(biāo)，是“經(jīng)過5年的努力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市渠道進(jìn)一步暢通，常住地提供基本公共服務(wù)制度進(jìn)一步健全，協(xié)調(diào)推進(jìn)潛力地區(qū)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化明顯加快，培育形成一批輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的現(xiàn)代化都市圈，城市安全韌性短板得到有效補(bǔ)齊，常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%，更好支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展”。這需要以新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要與新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村全面振興緊密結(jié)合，作出以產(chǎn)興城、以城聚人、以人興業(yè)的路徑探索（見圖3），在探索中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路的進(jìn)程中，切實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
一是以產(chǎn)興城。產(chǎn)業(yè)興，百業(yè)興。富民產(chǎn)業(yè)的定位與規(guī)劃是前提，產(chǎn)業(yè)園區(qū)與新質(zhì)生產(chǎn)力建設(shè)是關(guān)鍵，產(chǎn)城融合與城鄉(xiāng)服務(wù)功能完善是保障。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)為樞紐促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動(dòng)。一方面，對(duì)于潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化，通過“一縣一策”的方式選優(yōu)扶強(qiáng)，培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成以縣城為載體的產(chǎn)業(yè)集群。另一方面，對(duì)于現(xiàn)代化都市圈建設(shè)，推動(dòng)超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、強(qiáng)化對(duì)周邊的輻射帶動(dòng)作用，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，推動(dòng)中心城市基礎(chǔ)設(shè)施向周邊延伸、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向周邊覆蓋、部分產(chǎn)業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
二是以城聚人。城市讓生活更美好，鄉(xiāng)村讓城市更向往。以城聚人即通過新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口分層級(jí)向城鎮(zhèn)集聚，形成多元城市生態(tài)。第一，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)政策；第二，健全進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益維護(hù)政策；第三，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力。核心在于分層次加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的差異化公共服務(wù)需求。
三是以人興業(yè)。人的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的本質(zhì)。以人興業(yè)關(guān)鍵在于人力資本投資促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)繁榮。第一，重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投資。加強(qiáng)多層級(jí)、寬領(lǐng)域的教育體系建設(shè)。第二，優(yōu)化轉(zhuǎn)移人口市民化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提升轉(zhuǎn)移人口在市民化進(jìn)程中的成就感和歸屬感。第三，優(yōu)化人力資源的合理配置，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型，通過人力資源的再培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗，促進(jìn)勞動(dòng)力從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人力資源的有效利用。
（作者分別為中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)；清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院研究員）
【注：本文系“中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）”（項(xiàng)目編號(hào)：24XNQZ15）成果、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“食品安全社會(huì)共治與跨界合作機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào): 20&ZD116) 成果 】
【參考文獻(xiàn)】
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⑤周立：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與中國(guó)的百年鄉(xiāng)村振興實(shí)踐》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2018年第3期。
⑥周立、汪慶浩、羅建章：《工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演進(jìn)、時(shí)代特征與未來展望》，《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2022年第9期。
⑦周立、羅建章：《“小縣大城”：新型城鎮(zhèn)化的未來樣態(tài)？》，《文化縱橫》，2023年第6期。
責(zé)編/谷漩 美編/李祥峰
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