【摘要】《社會保險法》實(shí)施意味著中國特色社會保險體系初步形成，社會保險運(yùn)行進(jìn)入法治化軌道，其規(guī)模和水平大幅提高，相關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會效益全面提升。但是，在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)、社保費(fèi)征收、司法適用等方面，還存在一些問題；在法律規(guī)定方面，也存在立法定位偏離、配套政策措施不足、一些規(guī)定不具體等問題。建議在法律實(shí)施層面，明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能定位，進(jìn)一步降低社保繳費(fèi)費(fèi)率，改革先行支付與追償權(quán)等制度，逐步解決社保制度發(fā)展不平衡、不充分問題；在法律修訂層面，修改《社會保險法》的不合理規(guī)定，補(bǔ)齊需要增加、明確和細(xì)化的規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】社會保險法 實(shí)施 成效 問題 對策

【中圖分類號】F249.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.001

余少祥，中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國社會科學(xué)院中國式現(xiàn)代化研究院“創(chuàng)新工程”首席研究員，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中宣部智庫專家組成員。研究方向?yàn)樯鐣ㄅc國家治理。主要著作有《社會法總論》《弱者的權(quán)利：社會弱勢群體保護(hù)的法理研究》《弱者的正義：轉(zhuǎn)型社會與社會法問題研究》《弱者的救助：中國農(nóng)民醫(yī)療保障調(diào)查報告》《弱者的守望：社會保險法的理論發(fā)展與制度創(chuàng)新》等。

社會保險是“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的助推器和穩(wěn)定器”，“建立健全的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保險制度，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容”。[1]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視民生建設(shè)和社會福祉，將社會保障作為重要工作進(jìn)行研究部署?！吨腥A人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）作為我國社會保障領(lǐng)域首部綜合性、框架性法律，其實(shí)施對我國社會保障事業(yè)發(fā)展起到了很大推動作用。[2]2024年4月以來，中國社會科學(xué)院課題組以“《社會保險法》實(shí)施評估與修改”為題，在北京、天津、湖南、湖北、廣東、福建、海南等地進(jìn)行了深入調(diào)研，并研究了大量文獻(xiàn)資料。在此基礎(chǔ)上，課題組發(fā)現(xiàn)了實(shí)踐中存在的一些亟待解決的問題，并提出相關(guān)對策建議。

《社會保險法》實(shí)施的意義與成效

中國特色社會保險體系初步形成?！渡鐣ｋU法》實(shí)施以來，社會保險理念逐漸深入人心，并在很多方面達(dá)成共識，中國特色社會保險體系框架已初步形成。一是建立了一套獨(dú)立于企事業(yè)單位、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保險制度，使我國的社會保險從計劃經(jīng)濟(jì)條件下的國家負(fù)責(zé)、單位包辦、封閉運(yùn)行的制度安排，轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)條件下的責(zé)任共擔(dān)、社會共濟(jì)的保險體制。[3]二是社會保險基金來源由過去國家包攬，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、單位和職工個人三方合理負(fù)擔(dān)，并在主要項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)了社會統(tǒng)籌。三是我國民眾的社會保險觀念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即從完全依附國家、單位轉(zhuǎn)向責(zé)任共擔(dān)。[4]

我國多層次社會保障體系日趨成熟和穩(wěn)定，主要包括：兜底層，又分為基本層和救助層?；緦影ɑ攫B(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，以及面向特殊人群的社會保障，如軍人社會保險等；救助層是面向因各種原因?qū)е率杖氲陀谪毨Ь€的家庭、“五保供養(yǎng)”人員以及醫(yī)療大病救助等。[5]補(bǔ)充層，包括商業(yè)保險和單位補(bǔ)充保險。前者有企業(yè)年金、職業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險、職工或居民大病醫(yī)療保險等；后者包括商業(yè)人壽保險、商業(yè)健康醫(yī)療保險、意外傷害保險、大病保險，以及城市定制型醫(yī)療保險等。[6]互助層，包括慈善、生活困難互助、醫(yī)療互助等。[7]

社會保險運(yùn)行進(jìn)入法治化軌道?！渡鐣ｋU法》規(guī)范了社會保險關(guān)系，強(qiáng)化了政府責(zé)任，明確了社會保險相關(guān)各方的法律責(zé)任，使社會保險制度運(yùn)行進(jìn)入法治化軌道。尤其是為貫徹執(zhí)行《社會保險法》配套制定了一系列法規(guī)和規(guī)章，使社會保險法治建設(shè)進(jìn)入新階段，邁上新臺階。其中包括國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）、人力資源和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80號）、中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國稅地稅征管體制改革方案》（2018年7月20日）、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實(shí)施的意見》（國辦發(fā)〔2019〕10號）、人力資源和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（人社廳發(fā)〔2019〕94號）、國務(wù)院發(fā)布的《社會保險經(jīng)辦條例》（國令〔2023〕765號）等。這些行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，為社會保險制度發(fā)展、社會保險覆蓋面擴(kuò)大奠定了堅實(shí)的法治基礎(chǔ)。[8]

社會保險規(guī)模和水平大幅提高。自2011年《社會保險法》實(shí)施以來，我國社會保險規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，社會保險水平穩(wěn)步提升。迄今為止，我國已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的、覆蓋人口最多的社會保障體系，其中社會保險實(shí)現(xiàn)了制度“全覆蓋”（見表1）。

經(jīng)濟(jì)和社會效益全面提升。一是《社會保險法》實(shí)施對收入和再分配均有影響。不論是擴(kuò)大社保覆蓋面，還是增加社保支出，“均存在顯著的收入和再分配效應(yīng)”[9]。二是《社會保險法》實(shí)施影響了企業(yè)勞動收入份額，尤其是社保費(fèi)征管力度加強(qiáng)“對于企業(yè)勞動收入份額提升的促進(jìn)作用十分顯著，而且顯著促進(jìn)了企業(yè)人力資本升級”[10]。三是《社會保險法》實(shí)施顯著提升了企業(yè)創(chuàng)新水平。由于強(qiáng)化了對企業(yè)社保繳費(fèi)的監(jiān)管和對勞動力雇傭的保護(hù)，勞動力成本隨之上升，企業(yè)有動機(jī)通過提高勞動生產(chǎn)率抵御利潤下降的風(fēng)險，這激勵企業(yè)使用價格相對較低的資本要素替代勞動力以促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。四是《社會保險法》實(shí)施降低了企業(yè)投融資期限錯配程度，明顯抑制了企業(yè)“短貸長投”傾向。企業(yè)主要通過增加現(xiàn)金持有、減少固定資產(chǎn)投資、降低企業(yè)委托代理成本來緩解投融資期限錯配。[11]五是《社會保險法》實(shí)施對農(nóng)民工社會保險的“先天不足”狀況有所改善，顯著提高了市內(nèi)跨縣并在非公共部門就業(yè)的外出農(nóng)民工的社會保險參保率，“階段性降費(fèi)”改革也帶來了一定的社會效應(yīng)。[12]

基本養(yǎng)老保險體系空白得到彌補(bǔ)?！渡鐣ｋU法》對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險兩項(xiàng)制度作了原則規(guī)定，使城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度建立有了法律依據(jù)。從調(diào)研情況看，《社會保險法》實(shí)施促進(jìn)了我國基本養(yǎng)老保險制度定型，使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度逐步健全，“對之前存在的基本養(yǎng)老保險體系的空白進(jìn)行了填補(bǔ)，使我國基本養(yǎng)老保險制度完成了對所有適齡國民，包括職工和居民等各個群體的全覆蓋”，[13]完善了國家基本養(yǎng)老保險制度體系。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度建立后，我國基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險實(shí)現(xiàn)了對所有人群的制度覆蓋。目前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)逐年增加，實(shí)現(xiàn)了符合條件的城鄉(xiāng)老年居民的養(yǎng)老金待遇“應(yīng)領(lǐng)盡領(lǐng)”，極大地改善了城鄉(xiāng)居民老年生活。

新試點(diǎn)工作成效顯著。一方面，長期護(hù)理保險試點(diǎn)形成了不同模式。截至2023年底，49個試點(diǎn)城市長期護(hù)理保險參保人數(shù)達(dá)到1.83億人，累計有134.29萬人享受待遇，累計支出基金118.56億元。[14]在經(jīng)辦管理和護(hù)理服務(wù)上形成了不同制度模式，為老年人和殘疾人提供了更全面和優(yōu)質(zhì)的護(hù)理服務(wù)，大大提升了他們的生活質(zhì)量和幸福感。作為社會保障補(bǔ)短板的重大制度安排，長期護(hù)理保險在積極應(yīng)對人口老齡化、慢病化、少子化和保障失能群體等方面發(fā)揮了重要作用。另一方面，個人養(yǎng)老金制度試點(diǎn)運(yùn)行平穩(wěn)。截至2023年6月底，全國36個先行城市（地區(qū)）開立個人養(yǎng)老金賬戶的人數(shù)達(dá)4030萬人。[15]個人養(yǎng)老金制度實(shí)施是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化，滿足人民群眾多樣化多層次養(yǎng)老保障需求的必然產(chǎn)物，是社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，有利于積極應(yīng)對人口老齡化，完善多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，滿足人民群眾多樣化養(yǎng)老保險需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

《社會保險法》實(shí)施中的主要問題

法律實(shí)施的問題。第一，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險實(shí)施方面。一是保障待遇地域差異大。以養(yǎng)老保險為例，雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“名義”上的全國統(tǒng)籌，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間保險待遇差異仍然較大，在計算養(yǎng)老金的時候，各地使用的計發(fā)基數(shù)也不一樣。醫(yī)保待遇在不同的省區(qū)市之間存在較大差異，即便是同一個省份的不同城市，待遇水平也不完全相同。[16]二是制度“碎片化”問題明顯。以養(yǎng)老保險為例，不同群體在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇保障等方面各不相同，制度體系也呈現(xiàn)一定差異。醫(yī)療保險的情況同樣如此，在目標(biāo)人群和繳費(fèi)主體、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、報銷比例、繳費(fèi)期限等方面均有不同。

第二，工傷保險實(shí)施方面。一是基金支出范圍問題。從總體上看，現(xiàn)行基金支出范圍過窄，都是從工傷職工享受待遇角度來列舉，而非從制度發(fā)展角度規(guī)定，如工傷預(yù)防費(fèi)不在《社會保險法》規(guī)定的支付項(xiàng)目中，而且部分支出項(xiàng)目不合理。二是用人單位承擔(dān)責(zé)任、第三人責(zé)任賠償和工傷保險賠償競合問題。由用人單位承擔(dān)工傷發(fā)生后的部分經(jīng)濟(jì)責(zé)任，與國際通行規(guī)則不相符，沒有真正轉(zhuǎn)移用人單位的工傷風(fēng)險。對于涉及第三人責(zé)任的工傷案件應(yīng)該實(shí)行單一賠償還是工傷保險和侵權(quán)法雙重賠償，在實(shí)踐中也并不明確。[17]三是先行支付落實(shí)問題。在實(shí)施中存在道德風(fēng)險、代位追償?shù)惹闆r，特別是在第三人惡意逃避支付責(zé)任時，缺乏有效處罰措施，容易使工傷保險基金受損。[18]此外，先行支付申請地和基金不予支付范圍也不明確。

第三，失業(yè)保險實(shí)施方面。一是失業(yè)保險的強(qiáng)制性原則與實(shí)際覆蓋面較低的矛盾。諸如非全日制勞動者、新業(yè)態(tài)從業(yè)者等仍未被納入失業(yè)保險制度之中。而我國靈活就業(yè)人員會不斷增加，缺乏相關(guān)法律規(guī)定不利于統(tǒng)一的失業(yè)保障體系建設(shè)。二是失業(yè)保險金領(lǐng)取條件的合理性問題。新修訂的《失業(yè)保險條例》未對失業(yè)保險的三個限制性規(guī)定進(jìn)行修改。當(dāng)前，對領(lǐng)取失業(yè)保險條件合理性的爭論主要體現(xiàn)在“非因本人意愿中斷就業(yè)”規(guī)定上，“非自愿失業(yè)”在一定程度上改變了勞資關(guān)系，給失業(yè)保險金領(lǐng)取對象的準(zhǔn)確界定帶來了挑戰(zhàn)。[19]三是公務(wù)員不是失業(yè)保險對象，亦未被列入失業(yè)保險征收范圍。被辭退后的公務(wù)員，按照有關(guān)規(guī)定已經(jīng)參加失業(yè)保險的，應(yīng)依法享受失業(yè)保險待遇；如暫未參加失業(yè)保險的，應(yīng)依據(jù)原有待遇領(lǐng)取一定的辭退費(fèi)。[20]

第四，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)方面。一是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能定位不清。目前，有的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬于參公管理事業(yè)單位，有的屬于事業(yè)單位。從行政級別上看，有的為人社廳(局)下屬的二級局，有的直屬政府序列，[21]同一級別城市的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政級別也有不同。機(jī)構(gòu)職能定位不明確不僅使人員規(guī)模受到編制部門的嚴(yán)格限制，還使機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來源受到一定制約。二是經(jīng)辦管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。從縱向看，有的實(shí)行省以下垂直管理，有的則實(shí)行屬地管理；從橫向看，有的實(shí)行五險統(tǒng)一管理（醫(yī)保分立后，五險變成三險統(tǒng)一管理），有的則實(shí)行各險種分設(shè)機(jī)構(gòu)管理。[22]此外，同一省內(nèi)不同層級之間機(jī)構(gòu)設(shè)置也不相同，有的按照綜合柜員制設(shè)置，有的還是按照險種設(shè)置，使得各級各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一規(guī)范、協(xié)調(diào)管理、監(jiān)督檢查等方面還存在溝通不暢、執(zhí)行不力等問題。[23]

第五，社保費(fèi)征收方面。一是稅務(wù)部門征費(fèi)法律依據(jù)不充分。國務(wù)院發(fā)布的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》（2019年修訂）僅授權(quán)稅務(wù)部門“代征”社保費(fèi)，不能滿足實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的從登記到處罰全過程的“全責(zé)”征收模式要求。[24]二是強(qiáng)制征繳手段存在不足。主要表現(xiàn)為，對應(yīng)繳未繳費(fèi)單位可采取的措施不多，強(qiáng)制措施執(zhí)行效率不高，強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)款分配規(guī)則不明確。[25]三是征繳體制不順，增加了經(jīng)辦成本。從實(shí)施上看，稅務(wù)部門征收并沒有實(shí)現(xiàn)“全責(zé)”而只是“代征”，沒有真正解決社保征繳面臨的問題，反而增加了經(jīng)辦成本，降低了辦事效率。[26]四是部分法律規(guī)定缺乏權(quán)威解釋。比如，《行政強(qiáng)制法》和《社會保險法》對于社會保險費(fèi)欠費(fèi)滯納金能否超過本金的“規(guī)定不一致”。[27]

第六，并軌和試點(diǎn)方面。一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位并入社保的問題。主要是全國政策不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)經(jīng)辦不規(guī)范，而且基金管理面臨新的挑戰(zhàn)。二是生育保險和基本醫(yī)療保險合并的問題。各地并未按照“實(shí)施意見”對兩險合并以后新的基金費(fèi)率實(shí)施動態(tài)調(diào)整，也未建立起基金風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，且生育保險制度本身仍存在一些問題。[28]三是長期護(hù)理保險試點(diǎn)問題。主要是法律制度保障不足，籌資渠道有限，評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給付方式單一。[29]四是個人養(yǎng)老金制度試點(diǎn)問題。試點(diǎn)效果呈現(xiàn)“兩低三不”（建立賬戶人數(shù)占基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)比例低、已繳費(fèi)人數(shù)占建立賬戶人數(shù)比例低，產(chǎn)品供應(yīng)不均衡、選購渠道不暢、民眾參保意愿不強(qiáng)）的情況，也存在個人養(yǎng)老金制度試點(diǎn)優(yōu)勢特征不明顯問題。

第七，司法適用的問題。一是養(yǎng)老保險待遇損失數(shù)額難以計算。法院受理此類案件后，很難準(zhǔn)確地計算出勞動者和用人單位各自應(yīng)承擔(dān)的保險費(fèi)用以及勞動者應(yīng)當(dāng)享受的社會保險待遇數(shù)額，無法判定勞動者主張的社保待遇損失數(shù)額。二是工傷情形復(fù)雜多樣，認(rèn)定結(jié)論標(biāo)準(zhǔn)不一，工傷保險待遇認(rèn)定也存在較多爭議。三是失業(yè)保險待遇損失難以認(rèn)定，沒有統(tǒng)一的裁量尺度，各地法院在處理上存在不同標(biāo)準(zhǔn)。四是強(qiáng)制執(zhí)行補(bǔ)繳社會保險面臨的挑戰(zhàn)很大。一方面，補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)不明確；另一方面，補(bǔ)繳雙方難以達(dá)成共識，引起群體性事件風(fēng)險隱患大。五是人社部門在法院審理社保待遇損失案件中配合度較低。很多地區(qū)的人社部門既不為勞動者出具計算社保待遇損失的憑據(jù)，也不配合法院申請計算其社保待遇損失，導(dǎo)致此類案件的社保待遇損失只能由法院酌定。

第八，對經(jīng)濟(jì)社會的影響方面。一是企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)提高，對勞動收入份額存在負(fù)面影響。社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)提高對工資水平的負(fù)向影響是勞動收入份額下降的最主要驅(qū)動力，同時就業(yè)減少也在一定程度上降低了勞動收入份額。[30]二是社保費(fèi)征收力度加大，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營成本增加。一方面，普通員工平均工資因《社會保險法》實(shí)施有所降低；另一方面，社保費(fèi)征管力度加強(qiáng)“對民營企業(yè)、融資約束較大企業(yè)和非稅務(wù)局征收社保費(fèi)企業(yè)的內(nèi)部收入分配影響更大”[31]。三是社會保險存在斷保、漏保、脫保、欠保情況。主要表現(xiàn)為，部分法定參保人員應(yīng)參未參，特別是小微企業(yè)、個體工商戶參保情況不甚理想；靈活就業(yè)群體能參不愿參，部分民營企業(yè)為減少用工成本不為職工繳納社會保險費(fèi)等。

法律規(guī)定的問題。第一，立法的定位存在偏離?！渡鐣ｋU法》應(yīng)該是一部覆蓋全民的法律，但從其全文來看，適用對象是社會公眾中的一部分從業(yè)人員，而對于農(nóng)村居民、沒有就業(yè)的城鎮(zhèn)居民、公務(wù)員、事業(yè)單位人員和軍人等群體，其社會保險相關(guān)事宜是由“國務(wù)院另行規(guī)定”。此外，《社會保險法》對長期護(hù)理保險的定位不明確，相關(guān)規(guī)定既有社會保險內(nèi)容，又有商業(yè)保險內(nèi)容，且未規(guī)定兩種模式之間的主輔關(guān)系，未明確相應(yīng)的制度模式。[32]再有，《社會保險法》對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的定位也不準(zhǔn)確，按其規(guī)定的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的報銷水平實(shí)際上只能算醫(yī)療補(bǔ)助，離真正的醫(yī)療保險還有一定差距。

第二，配套政策措施缺失。一是沒有針對各類視同繳費(fèi)人員的財政補(bǔ)貼的實(shí)施細(xì)則，也沒有統(tǒng)一規(guī)范，以致難以落實(shí)。二是有關(guān)農(nóng)民工、勞務(wù)派遣工、靈活就業(yè)人員等的社保規(guī)定缺乏配套實(shí)施辦法，有些地方存在同時參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險現(xiàn)象，還存在一些勞務(wù)派遣企業(yè)不愿為員工繳納醫(yī)療保險費(fèi)等問題。三是先行支付的政策措施不明確，比如用人單位已經(jīng)破產(chǎn)、注銷，應(yīng)如何追償；向第三人追償中的“第三人”如何確定，“由誰追償”“怎樣追償”等，均沒有相關(guān)政策法律規(guī)定。四是城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民社保關(guān)系銜接政策缺失。對于兩者如何銜接、如何轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移后的參保時間折算和待遇發(fā)放等，沒有明確規(guī)定。五是病殘津貼、遺屬撫恤金和喪葬費(fèi)支付由于國家有關(guān)政策尚未出臺，地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏可執(zhí)行的實(shí)施辦法，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定無法落地。[33]

第三，一些規(guī)定不具體，可操作性有待提高?！渡鐣ｋU法》中有很多條款僅為原則性規(guī)定，沒有具體措施，且“授權(quán)”性條款居多，很多重要制度都是由“國務(wù)院另行規(guī)定”。一方面，現(xiàn)行很多制度沒有在《社會保險法》中進(jìn)行規(guī)定，而是在國務(wù)院及其部委的“決定”“通知”等中進(jìn)行規(guī)定，比如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容滯后，立法指導(dǎo)性不足。[34]另一方面，法律規(guī)定總體上過于原則性，“不利于政府貫徹落實(shí)和廣大城鄉(xiāng)居民遵照執(zhí)行”，“一些重要制度如養(yǎng)老金待遇確定、基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整等也有待補(bǔ)充完善”。[35]以職工基本養(yǎng)老保險為例，《社會保險法》應(yīng)當(dāng)明確職工基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比率，但當(dāng)前繳費(fèi)基數(shù)為當(dāng)?shù)貏趧庸べY水平（當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY）、按照規(guī)定的統(tǒng)一比率繳費(fèi)等規(guī)定都是在國務(wù)院及相關(guān)部委下發(fā)的文件中明確的，而《社會保險法》缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)。

第四，有些制度應(yīng)該規(guī)定而沒有規(guī)定。作為社會保險領(lǐng)域的基本法，社會保險的一些基本制度本應(yīng)該在《社會保險法》中有明確規(guī)定，但是卻沒有。比如，退休年齡應(yīng)該由法律明確規(guī)定，退休包括提前退休、正常退休、推遲退休三種，都需要在《社會保險法》中明確規(guī)定。再如，銀行等金融機(jī)構(gòu)不履行義務(wù)的規(guī)定不明確。以騙取社保待遇的法律責(zé)任為例，該法對欺詐騙保行為的界定缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，亦未明確騙保的行為類型，而且監(jiān)管部門職權(quán)邊界有待明晰，銜接有待暢通。此外，醫(yī)保與檢察、公安、人社、民政等部門未建立起順暢的數(shù)據(jù)銜接渠道，對違規(guī)使用醫(yī)?；鸬惹樾尾荒芗皶r發(fā)現(xiàn)和處置。

第五，有些條款應(yīng)根據(jù)新形勢適時修訂。由于諸多原因，《社會保險法》的某些規(guī)定已經(jīng)在實(shí)操中被政府文件部分或完全取代，亟需根據(jù)新形勢適時修訂。以社保繳費(fèi)為例，2025年1月1日前，按照《社會保險法》規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。事實(shí)上，這一規(guī)定并未得到實(shí)際執(zhí)行，在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮作用的仍是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號），即僅將個人賬戶儲存額一次性支付給本人，實(shí)際上是被“退保”了。不僅如此，還出現(xiàn)了不以公民參加社會勞動（繳費(fèi)年限）為基礎(chǔ)的“一次性繳費(fèi)”“補(bǔ)繳”等情況。在辦理用人單位參保繳費(fèi)時，也出現(xiàn)了一些新問題：一是處于停產(chǎn)和等待破產(chǎn)狀態(tài)的企業(yè)無法按照年度職工工資總額申報基數(shù)；二是沒有針對《社會保險登記證》應(yīng)由哪個部門發(fā)放、審核的明確法律規(guī)定；三是沒有針對新單位參保登記時參保登記時間已超過經(jīng)辦規(guī)程規(guī)定時限要求的情況建立相應(yīng)的補(bǔ)繳處罰機(jī)制。[36]此外，社保費(fèi)強(qiáng)制征繳、滯納金征收等規(guī)定都應(yīng)根據(jù)新形勢靈活變通。

相關(guān)對策建議

對《社會保險法》實(shí)施的建議。第一，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險方面。一是完善社保待遇確定和調(diào)整機(jī)制。應(yīng)借企業(yè)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的契機(jī)，在確保做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)的基礎(chǔ)上，使基本養(yǎng)老保險待遇更加公平。不同企業(yè)、不同地區(qū)的養(yǎng)老待遇差距不應(yīng)體現(xiàn)在基本養(yǎng)老金上，而是可以通過完善企業(yè)年金、職業(yè)年金、個人賬戶養(yǎng)老金等，在補(bǔ)充層面加以體現(xiàn)。[37]醫(yī)保制度改革也是如此。二是著力解決社會保險發(fā)展不充分問題。加快推進(jìn)社會保險體系改革，充分發(fā)揮社會保險制度的收入效應(yīng)，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保險水平動態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理提高社會保險水平，簡化醫(yī)療保險報銷程序，加快健全全國統(tǒng)一的社會保險網(wǎng)絡(luò)體系。[38]三是著力解決社會保險制度發(fā)展不平衡問題。充分發(fā)揮社會保險的“再分配效應(yīng)”，強(qiáng)化對中西部和農(nóng)村地區(qū)的社會保障，“通過社保制度縮小城鄉(xiāng)收入差距和區(qū)域收入差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。[39]

第二，工傷和失業(yè)保險方面。一是改革先行支付與追償權(quán)制度。一方面，完善先行支付范圍，在程序上簡化認(rèn)定“第三人不支付”的材料；另一方面，強(qiáng)化追償權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、程序保障和責(zé)任機(jī)制。[40]而且，逐步取消用人單位對于參保人的勞動保障給付機(jī)制。[41]二是明確公務(wù)員應(yīng)依法參加失業(yè)保險。公務(wù)員依法參加失業(yè)保險有利于統(tǒng)籌推進(jìn)國家失業(yè)保險體系建設(shè)、促進(jìn)人力資源合理流動和優(yōu)化配置、擴(kuò)大籌集失業(yè)保險基金的范圍。同時，修改現(xiàn)行失業(yè)保險金申領(lǐng)條件。具體就是，通過修訂法律，逐漸弱化“非因本人意愿中斷就業(yè)”的條件限制，[42]進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能。

第三，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)方面。一是明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能定位。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具有公私法混合型特征，其服務(wù)資源既可由政府提供，也可由市場配置。建議將社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為具有服務(wù)屬性的公益類事業(yè)單位，在法律上予以明確。[43]二是全面優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)體系。將過去以地市級為主體的服務(wù)體系轉(zhuǎn)向以部、省級為主體的體系，“實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的扁平化和經(jīng)辦人員的優(yōu)化配置”。[44]三是增強(qiáng)依法行政與經(jīng)辦能力。明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在實(shí)施《社會保險法》中的行政執(zhí)法權(quán)，加大對社保欺詐行為的處罰力度，加快社保信息化特別是“金保二期”工程建設(shè)，不斷提高經(jīng)辦服務(wù)的信息化水平。四是健全和完善社保監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)行政監(jiān)督能力建設(shè)，完善社保行政部門內(nèi)部稽查制度，落實(shí)社保基金管理信息公開披露制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督。

第四，社會保險費(fèi)征收方面。一是進(jìn)一步降低社保繳費(fèi)費(fèi)率。在延續(xù)已有降費(fèi)政策的基礎(chǔ)上，實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)措施，讓積極的財政政策更加有為，將普惠性降費(fèi)和特惠性補(bǔ)助相結(jié)合。[45]二是完善社?；I資機(jī)制，擴(kuò)大籌資渠道。將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險每年由政府確定按絕對額繳費(fèi)的規(guī)定，改為按城鄉(xiāng)居民可支配收入的一定比例繳費(fèi)，打破目前按個人參保繳費(fèi)的辦法，實(shí)現(xiàn)按家庭參保繳費(fèi)。[46]同時，多方擴(kuò)大社?；I資渠道。將煙酒稅、環(huán)保稅、個人所得稅等部分稅收稅種按一定比例劃轉(zhuǎn)到社?；鹬?，探索發(fā)行社會保障彩票和社會保障長期債券等。三是規(guī)范社保費(fèi)征收和管理。社保費(fèi)征繳應(yīng)規(guī)范化、透明化和法制化，[47]要更多關(guān)注融資約束度強(qiáng)、市場集中度高、勞動議價能力弱的企業(yè)中勞動要素收入的變化情況，提高社保“嚴(yán)征管”對企業(yè)勞動收入份額的正向促進(jìn)作用。四是加大社保費(fèi)征收力度。從國家層面對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修訂，將《稅收征管法》賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制征繳欠稅的權(quán)力和強(qiáng)制措施手段，同等授予稅務(wù)機(jī)關(guān)用于社保欠費(fèi)追繳。[48]

第五，社會保險并軌和試點(diǎn)方面。一是實(shí)現(xiàn)生育保險和基本醫(yī)療保險合理銜接。制定統(tǒng)一的《基本醫(yī)療保險條例》，修改《人口與計劃生育法》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》等法規(guī)，針對相關(guān)問題在內(nèi)容上作進(jìn)一步規(guī)定，為解決問題提供具體的操作規(guī)范。二是明確長期護(hù)理保險多元化籌資渠道，統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)。借鑒其他國家的做法，將籌資渠道明文規(guī)定在法律之中，以保證其合法性。同時，通過立法統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)，以對應(yīng)不同的給付方式。[49]三是維護(hù)個人養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展。具體就是，加大養(yǎng)老金融產(chǎn)品的服務(wù)創(chuàng)新，進(jìn)一步出臺政策鼓勵金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)做好客戶分層和產(chǎn)品細(xì)化工作，加強(qiáng)合作，不斷優(yōu)化完善養(yǎng)老金融的產(chǎn)品體系，研發(fā)提供有吸引力的可為購買人帶來長期穩(wěn)健回報的新產(chǎn)品。[50]

第六，減少不利影響方面。一是推動勞動密集型企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新。鼓勵企業(yè)把握當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)遇，引導(dǎo)其合理配置資源，主動引入先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)、重視發(fā)明專利的申請和實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化，因地制宜、精準(zhǔn)施策，“形成社會保險征收和企業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)”。[51]二是抑制企業(yè)的“短貸長投”傾向。銀行及金融機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)增加中長期流動資金貸款供給，抑制企業(yè)過度依賴短期貸款所引發(fā)的“短貸長投”傾向，[52]引導(dǎo)其合理配置資產(chǎn)和債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范化解金融風(fēng)險。

對《社會保險法》修訂的建議。第一，建議修改的規(guī)定。一是將《社會保險法》修訂為全民性法律，適時廢除多軌制社會保險制度，建立全國統(tǒng)一、一體化的社會保險體制。二是修改《社會保險法》中的授權(quán)性條款，對授權(quán)事項(xiàng)實(shí)行嚴(yán)格控制，對授權(quán)范圍、權(quán)限和層級等作出明確規(guī)定。及時修訂與《社會保險法》沖突或已經(jīng)過時的法律條文。三是修改《社會保險法》自愿參保的規(guī)定，根據(jù)收入情況將全體國民強(qiáng)制納入“有差別”、不同檔次的統(tǒng)一的社會保險體系之中，對于生活困難的靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民和低保戶等，由政府補(bǔ)助或全額支付參保。四是修改《社會保險法》中社會保險費(fèi)征繳的有關(guān)規(guī)定，適當(dāng)下調(diào)社保費(fèi)征收中的滯納金和罰款標(biāo)準(zhǔn)，以提高繳費(fèi)率和補(bǔ)繳率。五是修改《工傷保險條例》與《社會保險法》規(guī)定不一致的地方，包括統(tǒng)一不得認(rèn)定工傷情形和待遇補(bǔ)差的表述等。同時，修改完善《社會保險法》關(guān)于工傷保險基金支出范圍的規(guī)定，修改僅從工傷職工角度表述基金支出范圍的規(guī)定，避免僅考慮待遇補(bǔ)償，對工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)考慮不足等問題。[53]

第二，建議增加的規(guī)定。一是將社會保險精算納入社會保險法，既強(qiáng)調(diào)社會保險精算的基礎(chǔ)性地位作用，同時彰顯社會保險預(yù)算的作用。[54]二是將多層次醫(yī)保制度體系納入社會保險法，建立以基本醫(yī)療保險為主體，醫(yī)療救助為托底，補(bǔ)充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險、職工醫(yī)療互助、慈善幫扶等相互銜接、共同發(fā)展的醫(yī)保制度體系。繼續(xù)推進(jìn)《醫(yī)療保障法》制定，將長期護(hù)理保險納入《社會保險法》和《醫(yī)療保障法》。三是增加工傷保險發(fā)展指導(dǎo)原則，將工傷納入終局裁決范圍，以縮短勞動者工傷保險賠償?shù)木葷?jì)周期。四是增加社保繳費(fèi)檢查等基本規(guī)定，對拒不配合稅務(wù)機(jī)關(guān)或人力資源和社會保障、醫(yī)療保障部門實(shí)施檢查的，研究制定相應(yīng)處罰條款。五是建立信息共享機(jī)制，加快數(shù)字化、信息化建設(shè)，打通數(shù)據(jù)壁壘，盡快實(shí)現(xiàn)人力資源和社會保障部門同公安、民政、教育、醫(yī)療、衛(wèi)健、司法等部門數(shù)據(jù)的共享和應(yīng)用。六是理順社會保險救濟(jì)途徑，強(qiáng)化權(quán)益保障。改革司法救濟(jì)審理體制，建立專門的社保爭議法庭和程序規(guī)則，將工傷認(rèn)定程序中人社部門可以移送仲裁、法院的勞動關(guān)系存在與否的爭議予以類型化規(guī)定。

第三，建議明確的規(guī)定。一是明確城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基本保障屬性。明確城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與職工養(yǎng)老保險同屬我國《社會保險法》中的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險制度，而不是輔助性的養(yǎng)老和醫(yī)療補(bǔ)貼，健全完善待遇確定與調(diào)整機(jī)制。二是明確申請強(qiáng)制執(zhí)行的主體。在《社會保險法》中明確，對于重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的情形，當(dāng)事人拒不配合、拒不退還多領(lǐng)待遇的，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行或向法院提起訴訟。三是明確中央和地方、各部門之間的管理權(quán)限。對于未實(shí)行全國統(tǒng)籌的險種，以立法形式明確中央和地方對于社保政策的制定管理權(quán)限。同時，明確稅務(wù)部門的管理職權(quán)，理順部門監(jiān)督職責(zé)邊界。四是明確社保滯納金是否適用《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，明確追繳社保費(fèi)時效的規(guī)定?，F(xiàn)行法規(guī)對追繳社保費(fèi)2年時效有不同規(guī)定，應(yīng)通過修訂《社會保險法》予以明確。五是其他需要明確的事項(xiàng)，包括“用人單位未按規(guī)定申報應(yīng)當(dāng)繳納的社保費(fèi)數(shù)額的，按照該單位上月繳費(fèi)額的百分之一百一十確定應(yīng)當(dāng)繳納數(shù)額”這一規(guī)定適用的情形、城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)模式、人力資源和社會保障部門的具體執(zhí)法措施等。

第四，建議細(xì)化的規(guī)定。一是細(xì)化待遇確定機(jī)制，實(shí)現(xiàn)機(jī)制化和標(biāo)準(zhǔn)化。盡快建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金確定機(jī)制，在待遇調(diào)整方面實(shí)現(xiàn)定期化、機(jī)制化和可操作化。實(shí)行國家普遍調(diào)整與地方差異化調(diào)整相結(jié)合，鼓勵有條件的地方自行調(diào)整待遇水平。二是細(xì)化先行支付與追償問題。加緊建立有關(guān)先行支付的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，細(xì)化先行支付代位追償?shù)臋C(jī)構(gòu)及其職責(zé)，包括第三人責(zé)任的賠償、用人單位的責(zé)任等。[55]三是其他需要細(xì)化的事項(xiàng)。由于《社會保險法》的一些規(guī)定總體上是比較原則性的，因此在具體執(zhí)行中存在一定困難。比如，社會保險爭議救濟(jì)途徑。對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、新就業(yè)形態(tài)人員、失地農(nóng)民參保，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，以及將來的長期護(hù)理保險、個人養(yǎng)老金等制度，都需要研究制定更細(xì)化全面的規(guī)定予以完善。

（本文系全國人大常委會委托課題“《社會保險法》實(shí)施評估與修改建議”的階段性成果）

注釋

[1][36]余少樣：《適應(yīng)新形勢 完善〈社會保險法〉》，《中國社會科學(xué)報》，2018年5月16日，第5版。

[2]謝利：《社會保險法：社會保障體系的制度突破》，《金融時報》，2010年10月30日，第5版。

[3][4]楊思斌：《中國社會保險法制建設(shè)述評》，《財貿(mào)研究》，2007年第3期。

[5][6][7][33][37][46]譚中和：《共同富裕目標(biāo)下我國社會保障改革關(guān)鍵問題思考——〈社會保險法〉實(shí)施以來中國社會保障成就與展望》，《中國勞動》，2022年第1期。

[8]向春華：《新時代社會保險法制建設(shè)成就》，《中國社會保障》，2022年第10期。

[9][38][39]張永峰等：《社會保障制度實(shí)施效果再評價》，《西安財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2022年第5期。

[10][45]王蕾等：《“調(diào)結(jié)構(gòu)”兼顧“穩(wěn)就業(yè)”：社會保險繳費(fèi)的人力資本升級效應(yīng)研究》，《財貿(mào)研究》，2024年第3期。

[11]鄢偉波等：《社會保險繳費(fèi)與轉(zhuǎn)嫁效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2021年第9期。

[12]董芳等：《〈社會保險法〉實(shí)施對外出農(nóng)民工社會保險參保率的影響研究》，《社會保障研究》，2020年第2期。

[13][34][35]華迎放：《〈社會保險法〉實(shí)施十周年城鄉(xiāng)居保發(fā)展情況》，《中國勞動》，2021年第5期。

[14]國家醫(yī)保局：《2023年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.nhsa.gov.cn。

[15]馬春陽：《掂掂成色促進(jìn)優(yōu)化——個人養(yǎng)老金制度實(shí)施一周年回眸》，《經(jīng)濟(jì)日報》，2023年11月16日，第12版。

[16]胡晨等：《河北省社會醫(yī)療保險水平地區(qū)差異實(shí)證研究》，《環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望》，2019年第8期。

[17][53][55]翁仁木：《〈社會保險法〉實(shí)施十周年工傷保險發(fā)展情況》，《中國勞動》，2021年第5期。

[18]姚秀盈：《工傷保險基金追償權(quán)困境及完善路徑探析》，《法制博覽》，2024年1月下。

[19][42]劉洋：《我國失業(yè)保險制度發(fā)展探討》，《合作經(jīng)濟(jì)與科技》，2023年第9期。

[20]馮偉：《公務(wù)員是否需要納入“失業(yè)”保障》，《人力資源》，2022年第8期。

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責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕周群英

Achievements, Problems and Countermeasures of the Implementation

of the Social Insurance Law

Yu Shaoxiang

Abstract: The implementation of the Social Insurance Law has initially formed a social insurance system with Chinese characteristics, and the operation of social insurance has entered the track of the rule of law. The scale and level have been greatly improved, and the economic and social benefits have been comprehensively improved. However, there are still some problems in old-age insurance, medical insurance, industrial injury insurance, unemployment insurance, agency construction, social insurance premium collection, judicial application, etc. In terms of legal provisions, there are also problems such as legislative positioning deviation, lack of supporting policies and measures, and some provisions are not specific. At the level of law implementation, it is suggested to clarify the functional positioning of handling agencies, further reduce the social security payment rate, reform the system of advance payment and recourse, and gradually solve the problem of unbalanced and inadequate development of the social security system. At the level of legal amendment, the unreasonable provisions of the Social Insurance Law should be amended, and the provisions that need to be increased, clarified and refined should be supplemented.

Keywords: Social Insurance Law, implementation, effect, problem, countermeasures