【摘要】在進(jìn)一步深化社會保障體制改革的進(jìn)程中，社會保障法的協(xié)同性需要引起關(guān)注。社會保障法的協(xié)同性有形式協(xié)同性和實質(zhì)協(xié)同性兩重內(nèi)涵。從法律實施情況來看，形式協(xié)同性既表現(xiàn)為社會保障法與財稅法、金融法、慈善法等存在的法間協(xié)同需求，也表現(xiàn)為社會保障法的實施需要多部門共同協(xié)作的部門協(xié)同需求。長期以來，學(xué)術(shù)界主要圍繞生存權(quán)保障來界定社會保障法的實質(zhì)協(xié)同性，這已經(jīng)落后于時代要求。實質(zhì)協(xié)同性更為準(zhǔn)確的表達(dá)應(yīng)為生存權(quán)兜底與發(fā)展權(quán)促進(jìn)之間的協(xié)同。新型社會保障制度的構(gòu)建進(jìn)一步豐富了社會保障法實質(zhì)協(xié)同性的具體內(nèi)涵。建構(gòu)社會保障法的協(xié)同性，首先要處理好社會保障立法中“促進(jìn)”與“限禁”的選擇問題，明晰社會保障法形式協(xié)同性與實質(zhì)協(xié)同性的法律基礎(chǔ)；其次，要深化《社會保障法典》立法進(jìn)程與實質(zhì)協(xié)同性的交互關(guān)系；最后，要明晰形式協(xié)同性在三次分配中的不同體現(xiàn)，重點關(guān)注共享理念指導(dǎo)下的協(xié)同路徑。
【關(guān)鍵詞】社會保障法 協(xié)同性 社會保障法典
【中圖分類號】 C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.003
葉靜漪，北京大學(xué)法學(xué)院勞動法與社會保障法研究所所長、研究員、博導(dǎo)，北京大學(xué)中外婦女問題研究中心主任。研究方向為社會法、勞動法、社會保障法。主要著作有《比較勞動法學(xué)》《比較社會法學(xué)》《和諧勞動關(guān)系法律建構(gòu)若干重大問題研究》《無障礙與殘疾人社會融合》《〈經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約〉與勞動權(quán)保護(hù)》《〈無障礙環(huán)境建設(shè)法〉的社會融合立法理念》等。
黨的二十屆三中全會以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點，在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中提出“健全社會保障體系”。能否系統(tǒng)集成、協(xié)同高效地推進(jìn)社會保障體制改革，是社會保障體系能否高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。值得注意的是，社會保障法理論與實踐的生命力蘊含于其協(xié)同融貫的屬性之中。全面深化改革堅持貫徹新發(fā)展理念，對社會保障立法提出了新要求，這可以從不同維度進(jìn)行解讀。從社會法體系協(xié)同與機制構(gòu)建的基本原理來看，社會保障法規(guī)范在宏觀維度存在與民法、經(jīng)濟(jì)法規(guī)范進(jìn)行概念融貫與制度銜接的空間，最終在促進(jìn)共享發(fā)展的層面達(dá)到整體均衡。從中觀維度看，社會保障法體系與勞動法律體系能夠在新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的背景下協(xié)調(diào)發(fā)展，在堅守“風(fēng)險防范”底層邏輯的同時，促使社會法體系內(nèi)部實現(xiàn)有序分工、系統(tǒng)協(xié)同，推動發(fā)展質(zhì)量的有效提升。從微觀維度看，社會保障法各子系統(tǒng)已經(jīng)擁有較為成熟甚至龐大的規(guī)范群，有條件從現(xiàn)有規(guī)范的“存量”中提煉出社會保障法理論的融貫性，在回應(yīng)社會保障領(lǐng)域現(xiàn)實問題的同時，促成中國特色勞動法理論的本土構(gòu)造與有機更新。[1]本文將從形式協(xié)同性與實質(zhì)協(xié)同性兩個方面，對社會保障法的協(xié)同性加以闡釋與凝練，并提出進(jìn)一步建構(gòu)社會保障法協(xié)同性的路徑。
社會保障法的形式協(xié)同性：基于法律實施的視角
作為社會保障法司法適用的核心領(lǐng)域，以2023年為例，全年度社會保險法領(lǐng)域的司法實踐保持活躍，作出司法裁判案例共計2930件，主要聚焦社會保險責(zé)任承擔(dān)主體、責(zé)任承擔(dān)范圍、工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及社會保險的程序等問題。[2]觀察其案由即可發(fā)現(xiàn)，社會保險領(lǐng)域的糾紛解決與民事訴訟和行政訴訟緊密相連，在糾紛解決的表層即涉及如何與民事程序法與行政程序法協(xié)同的問題。如果將視野擴(kuò)展至整個社會保障法的立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)，其協(xié)同需求不只存在于如何與既有程序法規(guī)范實現(xiàn)融貫的問題上，還表現(xiàn)在其他方面。
一方面，社會保障法與財稅法、金融法、慈善法等有著較強的法間協(xié)同需求。社會保障法較強的法間協(xié)同需求，與其本身較強的交叉屬性密不可分。截至2023年底，全國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別為10.66億人、2.44億人、3.02億人，同比增加1336萬人、566萬人、1054萬人，其中，工傷保險參保人數(shù)首次突破3億人。全年三項社會保險基金收入7.92萬億元，支出7.09萬億元，年底累計結(jié)余8.24萬億元。[3]社會保障法與財政關(guān)系密切。正如有學(xué)者指出，“社會保障在今日已然脫離運動論之層次，而優(yōu)為現(xiàn)實的權(quán)利論課題，因而其支出往往具有義務(wù)性，而非僅止于任意性或裁量性的政策層面……社會保障受給權(quán)或給付請求權(quán)所保障之權(quán)利或給付，如無適當(dāng)之財源支應(yīng)，往往淪于紙上談兵”。[4]在社會保險法領(lǐng)域，社會保險兼具保險性與社會性，在保持財務(wù)獨立的基礎(chǔ)上，還有賴于財政支持，所以社會保障法與財稅法有著較強的協(xié)同需求，其重點在于區(qū)分社會保障與財政介入的區(qū)別，確立財政補助社會保險責(zé)任的規(guī)范路徑，唯此才能在精算平衡下劃定財政補助責(zé)任、在預(yù)算平衡下消解財政過度依賴，[5]最終實現(xiàn)社會保障法與財稅法的協(xié)同融貫。
黨的二十屆三中全會強調(diào)增強社會保障可持續(xù)性，夯實穩(wěn)健運行的制度基礎(chǔ)，積極發(fā)展第二、三支柱養(yǎng)老保險，其中全面推開個人養(yǎng)老金制度是重中之重。[6]2022年4月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2022〕7號，以下簡稱《意見》），提出“推動發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養(yǎng)老金”，并就參加范圍、制度模式、繳費水平、稅收政策等十方面提出意見，這是全國首次就“第三支柱”作出的統(tǒng)一制度安排，意味著各方關(guān)注已久的個人養(yǎng)老金制度正式“出爐”。個人養(yǎng)老金制度的制定與實施，與社會保障法能否與財稅法實現(xiàn)協(xié)同密切相關(guān)，同時對社會保障法與金融法的協(xié)同提出了新要求。在與財稅法的協(xié)同方面，2018年4月印發(fā)的《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號）首次在官方文件中使用“第三支柱”的概念，并在上海市、江蘇省、福建?。ê瑥B門市）開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點工作，標(biāo)志著我國開始探索運用稅收優(yōu)惠引導(dǎo)個人開展養(yǎng)老金積累。截至2021年10月底，累計實現(xiàn)保費收入近6億元，參保人數(shù)超過5萬人。[7]雖然政策層面不斷通過社會保險法與財稅法協(xié)同的方式推進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，但是商業(yè)養(yǎng)老保險的規(guī)模仍比較有限，參保人數(shù)和保費收入遠(yuǎn)未達(dá)到支撐起第三支柱發(fā)展的作用。由此，在推廣商業(yè)保險的基礎(chǔ)上，第三支柱調(diào)整制度思路，提出了以“個人養(yǎng)老金”為基礎(chǔ)，建立“個人賬戶”，投資商業(yè)養(yǎng)老保險、養(yǎng)老目標(biāo)基金、養(yǎng)老理財產(chǎn)品等多樣化養(yǎng)老金融產(chǎn)品的制度體系，社會保險法與金融法的協(xié)同需求在個人養(yǎng)老金的推行背景下愈發(fā)重要。2021年8月，《中國銀保監(jiān)會辦公廳關(guān)于開展養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2021〕95號）發(fā)布，選擇“四地四家機構(gòu)”開展養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點。2022年2月，《中國銀保監(jiān)會辦公廳關(guān)于擴(kuò)大養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點范圍的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2022〕19號）發(fā)布，養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點范圍由“四地四機構(gòu)”擴(kuò)展為“十地十機構(gòu)”。截至2022年7月30日，已有23.1萬投資者累計認(rèn)購養(yǎng)老理財產(chǎn)品超過600億元，雖然覆蓋范圍較為有限，但是擴(kuò)大試點后表現(xiàn)出較大發(fā)展?jié)摿?。[8]2022年6月24日，證監(jiān)會發(fā)布《個人養(yǎng)老金投資公開募集證券投資基金業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定（征求意見稿）》，主要包含產(chǎn)品準(zhǔn)入、機構(gòu)準(zhǔn)入、顯式賬戶和獨立機制四大核心要點，提出個人養(yǎng)老金投資公募基金產(chǎn)品的規(guī)范細(xì)則。雖然目前養(yǎng)老目標(biāo)基金還存在機構(gòu)準(zhǔn)入門檻較高、政策細(xì)則亟待落地等問題，但是基金市場的積極反應(yīng)也從側(cè)面反映出個人養(yǎng)老金投資養(yǎng)老目標(biāo)基金的市場潛力，表現(xiàn)出社會保險法與金融法協(xié)同的持續(xù)性需求。
在社會救助領(lǐng)域的法律實施過程中，社會保障法與慈善法的協(xié)同需求愈加凸顯。隨著社會救助制度改革的深入推進(jìn)，我國逐步完善以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充的分層分類社會救助體系。在政府救助層面，“擴(kuò)圍增效”是基本工作基調(diào)，中央與地方合力加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測和常態(tài)化救助幫扶，推動政府社會救助范圍的有序拓展。關(guān)于如何“擴(kuò)圍增效”，社會保障法與慈善法協(xié)同的路徑呈現(xiàn)出愈發(fā)明顯的優(yōu)勢，尤其在凝聚更為廣泛的社會力量參與這一方面。社會保障法與慈善法的協(xié)同，關(guān)鍵體現(xiàn)在建立政府救助與慈善幫扶銜接機制上。為低收入人口提供多樣化的救助幫扶，是健全分層分類社會救助體系、形成綜合救助格局的重要內(nèi)容。2023年9月，民政部印發(fā)《關(guān)于加強政府救助與慈善幫扶有效銜接的指導(dǎo)意見》，從建立完善工作機制、加強信息互通共享、創(chuàng)新參與途徑方法、落實激勵支持舉措等方面，對引導(dǎo)動員公益慈善力量積極參與社會救助工作作出部署。政府救助與慈善幫扶機制協(xié)同的制度化也是促進(jìn)慈善力量參與救助幫扶監(jiān)管規(guī)范化、推動政府救助與慈善幫扶項目融合多元化的重要舉措。[9]
另一方面，社會保障法在法律實施過程中有著較強的部門協(xié)同性需求。以社會組織法的實施為例，聚焦社會組織領(lǐng)域的行政監(jiān)管，社會組織領(lǐng)域的執(zhí)法實踐重點關(guān)注社會組織外部登記管理、檢查監(jiān)督、內(nèi)部運營管理等方面，除行政處罰外，執(zhí)法部門必要時還會采取列入社會組織活動異常名錄或嚴(yán)重違法失信名單等信用懲戒手段，并根據(jù)需要引入司法實施機制，通過部門協(xié)同的方式加大對社會組織的懲戒力度。例如，在民政部公布的一起典型案例中，天津市某慈善基金會副理事長葉某某利用職務(wù)便利，操縱基金會，以借款名義私自將基金會165萬元慈善資金轉(zhuǎn)移至自己名下某公司賬戶，被發(fā)現(xiàn)后仍拒不執(zhí)行改正要求；同時，該慈善基金會還存在慈善活動年度支出比例不符合規(guī)定等違法行為。天津市民政局依據(jù)《中華人民共和國慈善法》有關(guān)規(guī)定，對該基金會作出了吊銷登記證書的行政處罰，并將案件相關(guān)材料移送天津市公安機關(guān)，對葉某某涉嫌挪用基金會資金的行為立案偵查。本案中，登記管理機關(guān)依托社會組織聯(lián)合執(zhí)法機制，根據(jù)有關(guān)規(guī)定將葉某某涉嫌挪用慈善資金的證據(jù)移交公安機關(guān)立案偵查，有利于震懾侵害慈善財產(chǎn)的不法行為，加大追回公益慈善資金的力度，有力保障了慈善財產(chǎn)安全，同時也是社會組織領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接的積極探索和有益實踐，是社會保障法實施領(lǐng)域跨部門協(xié)同的現(xiàn)實彰顯。[10]
由于社會保障法綜合性強、涉及多方主體、領(lǐng)域廣泛、事務(wù)繁雜，在法治實施環(huán)節(jié)往往需要綜合運用多種手段，以提升法治實施的質(zhì)量和效果，因此跨部門協(xié)同有其必要性與現(xiàn)實需求。例如，社會保障領(lǐng)域相關(guān)資金的發(fā)放涉及與財政部門的統(tǒng)籌合作與協(xié)調(diào)?；谏鐣Ｕ项I(lǐng)域行政主導(dǎo)的法治實施特征，行政部門的依法履職對社會保障法的實施至關(guān)重要。而現(xiàn)階段對行政機關(guān)執(zhí)法的監(jiān)督機制相對薄弱，行政執(zhí)法的法律責(zé)任追究機制、績效評價機制不夠完善，難以通過單一化的方式對行政執(zhí)法形成有效激勵和約束機制。因此，為有效發(fā)揮司法在社會保障法治實施和權(quán)利救濟(jì)方面的重要作用，應(yīng)持續(xù)提升社會保障領(lǐng)域的法治化、權(quán)利化程度，通過賦予社會保障制度必要的強制效力，保證司法實踐有法可依，補齊社會保障法治實施體系的“司法短板”，[11]滿足社會保障法在法律實施過程中對部門協(xié)同性的現(xiàn)實需求。
社會保障法的實質(zhì)協(xié)同性：生存權(quán)兜底與發(fā)展權(quán)促進(jìn)的協(xié)同
社會保障法的形式協(xié)同性與實質(zhì)協(xié)同性屬于一體兩面的關(guān)系，形式協(xié)同性更多是基于法律實施現(xiàn)狀的實然層面提煉的現(xiàn)實需求，而實質(zhì)協(xié)同性則是蘊含于社會保障法發(fā)展脈絡(luò)和規(guī)制邏輯中的本質(zhì)屬性?；厮莅l(fā)展歷程，我國社會保障制度在歷史上存在著一定不足，包括法律規(guī)范長期缺位，長時間依賴政策支撐運轉(zhuǎn)，“人們還沒有習(xí)慣于運用法律制度進(jìn)行實踐操作”。[12]然而，社會保障立法先行又具有必要性，因為與民權(quán)、民生息息相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任體系的建立必須通過法律規(guī)范才能落實，社會法治的規(guī)范化、體系化和科學(xué)化也要求社會保障領(lǐng)域的制度必須在法律的規(guī)范下運行，“從政治制度走向法律制度是歷史的必然，也是民主法治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及人民愿望的必然結(jié)果”。[13]各類社會保障的發(fā)展原則需要在法律中確認(rèn)，具體運行細(xì)則、政策優(yōu)惠和責(zé)任機制也需要在法律規(guī)范中明確，唯此才能確保其能夠通過國家權(quán)力真正實現(xiàn)。而通過立法規(guī)定各種社會保障制度，必須論證其正當(dāng)性，明確權(quán)利基礎(chǔ)，為制度構(gòu)建提供正當(dāng)性來源。
隨著社會保障體制改革的推進(jìn)、新型社會保障制度的不斷涌現(xiàn)，僅以生存權(quán)兜底作為社會保障法實質(zhì)協(xié)同性的內(nèi)涵已經(jīng)有所不足。社會保障的相關(guān)立法要解決的是權(quán)利基礎(chǔ)的問題，在深化社會保障制度改革的過程中，僅以生存權(quán)兜底作為社會保障制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)已經(jīng)有所不足，僅圍繞生存權(quán)保障來提煉社會保障法的實質(zhì)協(xié)同性內(nèi)涵亦失于精準(zhǔn)。
《中華人民共和國憲法》第十四條第四款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，規(guī)定了國家的社會保障責(zé)任?！吨腥A人民共和國憲法》第四十五條規(guī)定了社會保險的權(quán)利內(nèi)容和國家義務(wù)，明確“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。這就以根本法的形式將“社會保險”等列為公民的基本權(quán)利，也使得國家負(fù)有相應(yīng)義務(wù)，即國家應(yīng)為公民享有這種權(quán)利提供相應(yīng)的條件。[14]進(jìn)一步追溯權(quán)利來源，社會保險權(quán)可以被認(rèn)為是社會保障權(quán)的子權(quán)利，[15]而社會保障權(quán)意指“社會成員（或公民）在面臨威脅其生存的社會風(fēng)險時，從國家和社會獲得物質(zhì)保障和社會服務(wù)，使之維持生存并達(dá)到相當(dāng)水準(zhǔn)的生活的權(quán)利”。[16]“維持生存并達(dá)到相當(dāng)水準(zhǔn)的生活”這一標(biāo)準(zhǔn)，意味著社會保障權(quán)實際上是對生存權(quán)的保障。生存權(quán)是一項具體的權(quán)利，權(quán)利內(nèi)容是健康且文化性的最低限度生活。[17]“社會保障是生存權(quán)的救濟(jì)方式”，“甚至可以這樣認(rèn)為，受社會保障權(quán)就是社會弱者的生存權(quán)。這種形式的生存權(quán)對于社會強者只是在他是強者時才不需要，而一旦他淪為弱者，受社會保障就是他原來生存權(quán)的自然延伸”。[18]為了生存不受到威脅，個人有獲得社會保障的權(quán)利，國家和政府也有提供社會保障的義務(wù)。由此，“社會保險權(quán)作為勞動者基本人權(quán)的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在勞動者生存權(quán)的保障上”，以社會保險權(quán)為代表的諸多權(quán)利，作為社會保障權(quán)的子權(quán)利，從根本上講也源自生存權(quán)。[19]
從生存權(quán)的本質(zhì)考察社會保障的諸制度，會發(fā)現(xiàn)基于生存權(quán)的社會保障權(quán)建立在“生存標(biāo)準(zhǔn)”上，是“底線”性的權(quán)利約束，義務(wù)主體是國家。[20]例如，依據(jù)《中華人民共和國社會保險法》第二條、第三條，基本養(yǎng)老保險制度由國家建立，保障對象是全體公民，堅持“?；?rdquo;的原則方針，目的是保障公民在年老時從國家和社會獲得物質(zhì)幫助，這與生存權(quán)的內(nèi)在邏輯相契合。
然而，隨著社會保障改革進(jìn)入深水區(qū)，以第三支柱的個人養(yǎng)老金為代表的諸多新制度不斷涌現(xiàn)，更多新制度在設(shè)計之初并沒有將生存權(quán)作為其核心內(nèi)容，即沒有將“保障基本生活需要”作為制度的出發(fā)點，權(quán)利主體和義務(wù)主體也與生存權(quán)的內(nèi)涵不相符合，而將生存權(quán)保障作為社會保障法實質(zhì)協(xié)同的基點已經(jīng)無法滿足時代發(fā)展的需求。如《意見》指出，推動個人養(yǎng)老金是為了“滿足人民群眾日益增長的多樣化養(yǎng)老保險需要”，其具備“養(yǎng)老保險補充功能”。在個人養(yǎng)老金的制度建設(shè)中，國家和政府發(fā)揮“引導(dǎo)作用”，提供“政策支持”，個人參與遵循“自愿參加”原則，繳費也完全由參加人個人承擔(dān)。由此可以看出，以個人養(yǎng)老金制度為代表的諸多新型社會保障制度，其出發(fā)點更趨向于一種“既有制度的補充”、“多層次選擇”和“質(zhì)量提高”。雖然有評論指出，平臺經(jīng)濟(jì)和新就業(yè)形態(tài)發(fā)展迅速，基本養(yǎng)老保險等社會保障制度覆蓋率較低，第三支柱養(yǎng)老金等新型社會保障制度應(yīng)當(dāng)盡可能覆蓋非正規(guī)就業(yè)群體。[21]但是，這并不意味著新型社會保障制度在這部分群體中替代了基本社會保障制度的功能，承擔(dān)了保障生存權(quán)的作用。無論是政策層面還是理論研究，都認(rèn)為平臺勞動者的生存保障應(yīng)當(dāng)由基本養(yǎng)老保險等基本社會保障制度實現(xiàn)?！蛾P(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2021〕56號）指出，要“完善基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險相關(guān)政策”，“做到應(yīng)保盡保”。相關(guān)研究也認(rèn)為現(xiàn)行法賦予了平臺勞動者參加基本養(yǎng)老保險的資格，需要通過規(guī)范建構(gòu)實現(xiàn)平臺勞動者參與社會養(yǎng)老保險的權(quán)益。[22]同時，生存權(quán)的保障應(yīng)當(dāng)覆蓋全體公民的基本保障，國家具有主動保障的積極義務(wù)，[23]這與個人養(yǎng)老金“補充”的定位和國家“引導(dǎo)”的角色存在一定出入。
因此，如果僅僅以生存權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行社會保障的制度設(shè)計，可能過度放大國家責(zé)任，過度要求固定的保障標(biāo)準(zhǔn)，從而難以平衡基本社會保障制度目標(biāo)的實現(xiàn)和市場活力的發(fā)揮。無論是從制度目標(biāo)還是權(quán)利義務(wù)主體角度，社會保障法的實質(zhì)協(xié)同性應(yīng)當(dāng)具備更為豐富的內(nèi)涵。
推動社會保障體系高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，需要實現(xiàn)生存權(quán)兜底與發(fā)展權(quán)促進(jìn)的協(xié)同，這也是社會保障法在新時代應(yīng)當(dāng)具備的實質(zhì)協(xié)同性內(nèi)涵。發(fā)展權(quán)作為一項人權(quán)觀念，首先在國際層面被提出。1986年，聯(lián)合國大會通過的《發(fā)展權(quán)利宣言》在第1條指出：“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)。”[24]中國作為發(fā)展權(quán)的倡導(dǎo)者、踐行者和推動者，也明確將發(fā)展權(quán)視為首要的基本人權(quán)。由此，發(fā)展權(quán)作為人權(quán)，是指“每個人和所有人民為實現(xiàn)其各方面人權(quán)而全面參與發(fā)展進(jìn)程、公平享受發(fā)展成果，不斷改善其生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)的權(quán)利”。[25]從中可以看出，“發(fā)展權(quán)是一種綜合權(quán)利”，[26]可以從權(quán)利形式上劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)、社會發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)和生態(tài)發(fā)展權(quán)，[27]也可以從內(nèi)涵維度劃分為平等參與發(fā)展的權(quán)利、促進(jìn)發(fā)展的權(quán)利、平等享有發(fā)展成果的權(quán)利和人自身得到發(fā)展的權(quán)利。[28]新時代諸多新型社會保障制度基于“滿足人民群眾日益增長的多樣化”保障需要的定位，實際上解決的是人民群眾追求高于基本社會保障標(biāo)準(zhǔn)的需要和缺乏相應(yīng)的市場化補充制度之間的矛盾，也反映了擴(kuò)大基金市場化投資運營規(guī)模、健全社?；鸨Ｖ翟鲋抵贫润w系的現(xiàn)實需求。習(xí)近平總書記指出：“人民幸福生活是最大的人權(quán)。”[29]以個人養(yǎng)老金為例，這種制度正是發(fā)展權(quán)的體現(xiàn)：[30]以終生收入為基礎(chǔ)，養(yǎng)老保險制度會對同一代人不同生命周期或者不同代人之間的終生收入進(jìn)行長期再分配，即發(fā)生代內(nèi)和代際的收入再分配效應(yīng)。[31]個人養(yǎng)老金制度就是讓個人充分參與終生收入的分配過程，保障個人的發(fā)展權(quán)利，并且協(xié)調(diào)代際間的收入分配差距，促進(jìn)每個人平等享有發(fā)展成果。
因此，社會保障法的實質(zhì)協(xié)同性指向了生存權(quán)兜底與發(fā)展權(quán)保障的協(xié)同，其背后暗含了政府兜底和個人提升如何在社會保障法的框架下實現(xiàn)協(xié)同的問題。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的指向不同，生存權(quán)指向的是生命的維持和延續(xù)，發(fā)展權(quán)指向的是人生活的方式和目的。盡管如此，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之間也存在良性循環(huán)，生存權(quán)的實現(xiàn)對發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)具有支撐作用，生存權(quán)保障水平的提升，為實現(xiàn)參與、促進(jìn)和享受發(fā)展權(quán)利提供更充分的現(xiàn)實條件。[32]例如，基本養(yǎng)老保險制度保障了個人基本的養(yǎng)老需要，而難以滿足人民群眾對更高質(zhì)量的養(yǎng)老保障、更豐富的老年生活的向往。[33]由此，在當(dāng)前基本養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)廣泛覆蓋的前提下，[34]下一步的制度目標(biāo)轉(zhuǎn)到了解決更高的養(yǎng)老保障需求上，個人養(yǎng)老金制度應(yīng)運而生?？梢哉f，從建設(shè)完善基本養(yǎng)老金制度，到發(fā)展多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系，尤其是加速推進(jìn)個人養(yǎng)老金制度，是具備生存權(quán)保障的基礎(chǔ)，進(jìn)而追求發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的生動例證，同時也表明社會保障法實質(zhì)協(xié)同性的實現(xiàn)是一個動態(tài)發(fā)展的過程。個人養(yǎng)老金制度與基本養(yǎng)老金制度的協(xié)同，是社會保障法生存權(quán)兜底與發(fā)展權(quán)提升的協(xié)同性在養(yǎng)老保障領(lǐng)域的具體表達(dá)。
社會保障法的協(xié)同路徑
處理好社會保障立法中“促進(jìn)”與“限禁”的選擇問題，明晰社會保障法形式協(xié)同性與實質(zhì)協(xié)同性的法律基礎(chǔ)?，F(xiàn)代性法律能夠把積極的鼓勵促進(jìn)與消極的限制禁止相結(jié)合，從而具有突出的規(guī)制性，規(guī)制性涉及對不同對象的發(fā)展選擇和手段上的寬嚴(yán)取舍。[35]其中，經(jīng)濟(jì)法與社會法中能夠直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的、以法定的鼓勵性與促進(jìn)性為手段的規(guī)范類型的集合，可稱為“促進(jìn)型法”；而通過法定的限制性和禁止性手段、間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的規(guī)范類型，則可稱為“限禁型法”。[36]社會保障法作為典型的社會立法，具有突出的現(xiàn)代性，也面臨在“促進(jìn)”和“限禁”之間的選擇。誠然，規(guī)范社會保障制度的立法必將同時包括“促進(jìn)”與“限禁”的具體規(guī)范，處理好社會保障法的法間協(xié)同問題，如通過稅收優(yōu)惠等政策鼓勵個人使用個人養(yǎng)老金賬戶、服務(wù)商提供養(yǎng)老金融產(chǎn)品，通過市場準(zhǔn)入等門檻限制市場的無序發(fā)展，保障個人賬戶的資金安全等。然而，社會保障立法必須堅持“促進(jìn)型法”的原則，充分發(fā)揮促進(jìn)型法律規(guī)范的作用，這一方面是由生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實質(zhì)協(xié)同性決定的，另一方面是由深化社會保障體制改革的現(xiàn)狀決定的。“促進(jìn)型法”通常針對那些社會關(guān)系尚未得到良好發(fā)育、市場規(guī)模并未形成而急需鼓勵形成市場規(guī)模的領(lǐng)域，因而主要解決供給問題，對經(jīng)濟(jì)與社會的穩(wěn)定發(fā)展具有積極的引導(dǎo)意義。[37]以個人養(yǎng)老金為代表的社會保障領(lǐng)域新制度，仍處在“試點”發(fā)展的初期，尚未在全國推廣。在“供給”問題尚未解決、覆蓋率亟待提升的發(fā)展背景下，具體規(guī)范應(yīng)當(dāng)堅持“促進(jìn)型法”的主要導(dǎo)向，更多地設(shè)置優(yōu)惠政策和鼓勵發(fā)展的制度機制，盡可能避免過多的限禁規(guī)范。
深化《社會保障法典》立法進(jìn)程與實質(zhì)協(xié)同性提煉過程的交互關(guān)系。當(dāng)前，社會保障規(guī)范仍存在體系不完善、內(nèi)容缺失、覆蓋面窄、可持續(xù)性差等缺陷，以“一法馭多法”的模式制定《社會保障法典》是重構(gòu)社會保障法律制度體系的最優(yōu)選擇。[38]前述問題也可以考慮通過編纂《社會法典》的方式解決，通過“社會法總則”以及最終的法典具體實現(xiàn)。[39]法典化是實現(xiàn)社會保障法協(xié)同性的極佳路徑，但需注意“對特定完備價值表達(dá)尊重和堅持，就是法典化的核心意義之所在”，而“特定完備價值”意味著“一方面它毋需向外援引其他更高階價值作為根據(jù)，另一方面它使得本部門法的多數(shù)規(guī)范凝結(jié)為價值上的統(tǒng)一體”。[40]因此，基于法典化背景下實現(xiàn)的協(xié)同性是一種堅守社會保障法本位的協(xié)同，更多解決的是實質(zhì)協(xié)同性的問題，即生存權(quán)兜底與發(fā)展權(quán)促進(jìn)的協(xié)同。生存權(quán)兜底與發(fā)展權(quán)促進(jìn)不僅是社會法體系協(xié)同的重要一環(huán)，更是社會保障法的基本屬性之一，應(yīng)當(dāng)作為社會保障法的“特定完備價值”之一，與政府責(zé)任原則、權(quán)利保障原則和普遍保障原則一起，一方面成為社會保障法可以法典化的有力證成，另一方面在社會保障法典化的過程中不斷得以完善。
明晰形式協(xié)同性在三次分配中的不同體現(xiàn)，重點關(guān)注共享理念指導(dǎo)下的協(xié)同路徑。我國社會法在兼顧公平和效率、調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)等方面，皆將“傾斜保護(hù)”作為其制度構(gòu)建的邏輯脈絡(luò)。具體而言，在初次分配環(huán)節(jié)，最低工資制度等勞動基準(zhǔn)制度以及工資支付保障制度，能夠確保勞動者收入的全面實現(xiàn)，并建立起與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的穩(wěn)步增長機制，通過社會法的介入確保勞動者不受任意剝削。在第二次分配環(huán)節(jié)，社會法通過建立社會保障制度來實現(xiàn)更加公正合理的資源分配，即通過對社會保障資金和公共財政資金的統(tǒng)籌安排與轉(zhuǎn)移支付，彌合不同收入群體之間、不同地域之間的收入差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的均衡性，促進(jìn)所有社會成員平等分享改革發(fā)展成果。在第三次分配環(huán)節(jié)，社會法通過引導(dǎo)和鼓勵社會力量以自愿轉(zhuǎn)移個人收入和志愿服務(wù)等非強制方式再一次分配社會財富，在精準(zhǔn)紓解特定社會成員困難、推動共同富裕進(jìn)程的同時，提高整個社會的凝聚力和穩(wěn)定性?？梢哉f，就社會保障法的形式協(xié)同性而言，在法間協(xié)同的層面，社會保障法與慈善法的協(xié)同更多體現(xiàn)在第三次分配的過程中，致力于社會力量的凝聚；而其與勞動法、財稅法、金融法的協(xié)同則更為關(guān)鍵，這在前兩次分配的過程中皆有所體現(xiàn)，需要通過對共享發(fā)展理念的貫徹實現(xiàn)其融貫性的落實。共享發(fā)展的理念不僅要注重各類主體的基本權(quán)利保障，更需要在發(fā)展過程中充分保障各類主體的發(fā)展權(quán)，[41]不斷提升其發(fā)展能力。這樣才能使各類主體共享改革開放成果，[42]實現(xiàn)共同富裕，推動經(jīng)濟(jì)與社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。[43]在共享理念的指導(dǎo)下，社會保障法與勞動法、財稅法和金融法的協(xié)同需處理好“兜底保護(hù)”“價值創(chuàng)造”與“風(fēng)險防范”之間的關(guān)系，構(gòu)建層次清晰、功能齊全、協(xié)調(diào)聯(lián)動的社會法體系，實現(xiàn)勞動法與社會保障法的協(xié)同增效。例如，在第二次分配中，諸如《社會救助暫行辦法》及各地方的保障性住房條例等社會法通過最低生活保障等社會保障制度，利用公共財政資金和社會保障資金，實現(xiàn)國民收入在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，在高收入群體與低收入群體之間進(jìn)行合理分配，以縮小地區(qū)之間、不同群體之間的收入差距，確保全體社會成員共享改革發(fā)展成果。
結(jié)論
社會保障法是規(guī)范社會保障活動、明確公民權(quán)利義務(wù)和國家責(zé)任的法律，是中國特色社會主義法律規(guī)范體系的重要內(nèi)容，具有兼容公法和私法、實體法和程序法的復(fù)合法律屬性。協(xié)同性既是其基本屬性，又是其在法律實施過程中面臨的現(xiàn)實需求。特別是進(jìn)入新時代之后，社會保障法治工作始終圍繞著更好地促進(jìn)社會公平正義、更有效地實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)展開，體現(xiàn)了共享發(fā)展的新理念。全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的特色，社會保障法作為共享型社會法的重要組成部分，形式協(xié)同性與實質(zhì)協(xié)同性能否在立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)真正落實，關(guān)涉共同富裕制度保障的構(gòu)建是否成功、是否高效。需要在形式協(xié)同性與實質(zhì)協(xié)同性的指導(dǎo)下，實現(xiàn)社會保障法的法外系統(tǒng)與法內(nèi)子系統(tǒng)的高效配合，筑牢我國民生保障領(lǐng)域的法治根基，形成福利中國的有效制度支撐。
注釋
[1]參見葉靜漪等：《新時代勞動法的體系協(xié)同與機制構(gòu)建》，見朱曉喆主編：《中外法商評論》第3卷，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2023年，第6～30頁。
[2]參見葉靜漪：《2023年勞動和社會保障法實施報告》，見江必新主編：《中國法治實施報告（2024）》，長沙：中南大學(xué)出版社，2014年，第295～298頁。
[3]人力資源與社會保障部：《人力資源社會保障部舉行2023年四季度新聞發(fā)布會》，2024年8月8日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zxhd/zaixianzhibo/202401/t20240124_512668.html。
[4]蔡茂寅：《社會保障的財政法思考》，《交大法學(xué)》，2014年第1期。
[5]參見胡明：《財政補助社會保險責(zé)任的規(guī)范類型與限度修正》，《法學(xué)評論》，2024年第3期。
[6]《完善就業(yè)優(yōu)先政策，健全社會保障體系——訪人力資源社會保障部黨組書記、部長王曉萍》，2024年8月8日，https://www.peopleapp.com/column/30046108531-500005640061。
[7]銀保監(jiān)會辦公廳：《保險保障功能充分發(fā)揮 人民群眾獲得感大幅提升》，2024年8月8日，http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1026139&itemId=915&generaltype=0。
[8]《銀保監(jiān)會副主席梁濤：研究適時再擴(kuò)大養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點范圍》，2024年8月8日，http://www.nbd.com.cn/articles/2022-07-31/2385004.html。
[9]參見《廣東省民政廳辦公室關(guān)于公布2023年度社會救助領(lǐng)域創(chuàng)新實踐活動情況的通知》，2024年8月8日，http://smzt.gd.gov.cn/gkmlpt/content/4/4298/mpost_4298576.html#1668。
[10]參見《社會組織領(lǐng)域風(fēng)險防范化解典型案例》，2023年1月30日，https://www.mca.gov.cn/n152/n164/c36675/content.html。
[11]參見楊思斌：《我國社會保障法治建設(shè)四十年：回顧、評估與前瞻》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第3期。
[12][13]鄭尚元：《公開、規(guī)范與定型——養(yǎng)老保險制度從政策到法律——中國社會保險立法的進(jìn)路分析》，《法學(xué)》，2005年第9期。
[14]史博學(xué)：《“社會保險權(quán)”在我國立法中的確立與完善》，《法學(xué)論壇》，2019年第4期。
[15]吳德帥：《消解與重構(gòu)：制度演進(jìn)視閾下的社會保障權(quán)研究》，《社會保障研究》，2017年第5期。
[16]郭曰君等：《論社會保障權(quán)》，《青海社會科學(xué)》，2007年第1期。
[17]大須賀明：《生存權(quán)論》，林浩譯，臺北：元照出版社，2001年，第119～129頁。
[18]徐顯明：《生存權(quán)論》，《中國社會科學(xué)》，1992年第5期。
[19]常凱：《論社會保險權(quán)》，《工會理論與實踐》，2002年第3期。
[20]鄭功成：《社會保障學(xué)》，北京：中國勞動社會保障出版社，2005年，第298～301頁。
[21]鄭秉文：《養(yǎng)老金三支柱理論嬗變與第三支柱模式選擇》，《華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2022年第2期。
[22]湯閎淼：《平臺勞動者參加社會養(yǎng)老保險的規(guī)范建構(gòu)》，《法學(xué)》，2021年第9期。
[23]趙新龍：《權(quán)利遞嬗的歷史邏輯——生存權(quán)保障機制的法哲學(xué)史考察》，《政治與法律》，2011年第4期。
[24]國務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻(xiàn)》，《人權(quán)》，2017年第1期。
[25]葉傳星：《發(fā)展權(quán)概念辨析：在政治與法律之間》，《東岳論叢》，2019年第12期。
[26]艾君·森古布達(dá)：《作為人權(quán)的發(fā)展》，王燕燕譯，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2005年第1期。
[27]汪習(xí)根等：《論中國對“發(fā)展權(quán)”的創(chuàng)新發(fā)展及其世界意義——以中國推動和優(yōu)化與發(fā)展中國家的合作為例》，《社會主義研究》，2019年第5期。
[28][32]馬原等：《生存權(quán)與發(fā)展權(quán)之間良性循環(huán)研究》，《人權(quán)》，2021年第3期。
[29]習(xí)近平：《堅定不移走中國人權(quán)發(fā)展道路 更好推動我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展》，《求是》，2022年第12期。
[30]郭曄：《新時代美好生活的人權(quán)之道——習(xí)近平法治思想的人權(quán)理論》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》，2021年第5期。
[31]P. A. Diamond, "A Framework for Social Security Analysis," Journal of Public Economics, 1997, 275-298(8)；王亞柯等：《社會保障制度的再分配效應(yīng)：收入與財產(chǎn)》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2018年第6期。
[33]據(jù)中國老年學(xué)和老年醫(yī)學(xué)學(xué)會老齡金融分會、清華大學(xué)銀色經(jīng)濟(jì)與健康財富發(fā)展指數(shù)課題組、大家保險集團(tuán)在京聯(lián)合發(fā)布的《中國城市養(yǎng)老服務(wù)需求報告（2021）》顯示，養(yǎng)老消費市場潛力巨大，未來人均養(yǎng)老消費預(yù)期超百萬元。老年人養(yǎng)老觀念更加積極，除了穩(wěn)定的退休金，60歲及以上群體還有相當(dāng)數(shù)量額外的養(yǎng)老金需求。
[34]據(jù)中華人民共和國人力資源和社會保障部發(fā)布的《2021年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)超過十億人。報告參見：http://www.gov.cn/xinwen/2022-06/07/content_5694419.htm。
[35]張守文：《論經(jīng)濟(jì)法的現(xiàn)代性》，《中國法學(xué)》，2000年第5期。
[36][37]葉姍：《促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展的法律類型》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2009年第2期。
[38]參見金錦萍：《論法典化背景下我國社會保障法的體系和基本原則》，《法治研究》，2023年第3期。
[39]葉靜漪等：《新發(fā)展階段中國社會法的轉(zhuǎn)型與重點立法任務(wù)》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2021年第11期。
[40]陳景輝：《法典化與法體系的內(nèi)部構(gòu)成》，《中外法學(xué)》，2022年第5期。
[41]參見程信和：《經(jīng)濟(jì)法基本權(quán)利范疇論綱》，《甘肅社會科學(xué)》，2006年第1期；張守文：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)法思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2012年第2期。
[42]參見張彥、洪佳智：《論發(fā)展倫理在共享發(fā)展成果問題上的“出場”》，《哲學(xué)研究》，2016年第4期。
[43]參見張守文：《新發(fā)展理念與“發(fā)展型法治”的構(gòu)建》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2021年7月上。
責(zé) 編∕張 貝 美 編∕梁麗琛
Interdependence in Social Security Law: Substance and Construction
Ye Jingyi
Abstract: In the course of further deepening the reform of the social security system, the synergy of the social security law needs to be given attention. The synergy of the social security law has two connotations: formal synergy and substantive synergy. From the perspective of legal implementation, formal synergy is manifested not only in the need for inter-branch coordination with tax law, financial law, charity law, and other legal domains, but also in the need for multi-departmental coordination during the legal implementation process. For a long time, the academic community has mainly defined the substantive synergy of social security law around the protection of the right to survival, which has fallen behind the requirements of the times. A more accurate expression of this synergy should be the coordination between the safety net for the right to survival and the promotion of the right to development. The construction of a new social security system is constantly enriching the specific connotations of the substantive synergy of social security law. To further construct the synergy of social security law, the first step is to address the choice between "promotion" and "restriction" in social security legislation, and clarify the legal foundations of both formal and substantive synergy of social security law; Secondly, we need to deepen the interaction between the legislative process and substantive synergy of the Social Security Code; Finally, we must clarify the different manifestations of formal synergy in the three-tiered system of distribution, with a particular focus on the coordinated path guided by the philosophy of shared prosperity.
Keywords: social security law, synergy, Social Security Code
