【摘要】農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍，他們廣泛分布在國民經(jīng)濟的各個行業(yè)，為城市繁榮、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設作出了重大貢獻。當前，我國農(nóng)民工就業(yè)情況發(fā)生明顯變化，即老齡化特征更趨明顯，大齡農(nóng)民工群體龐大。盡管不少大齡農(nóng)民工對于外出打工有很強的意愿和需求，但是由于產(chǎn)業(yè)結構調整以及用工單位顧慮等多重因素的影響，大齡農(nóng)民工就業(yè)變得愈加困難。應給予大齡農(nóng)民工就業(yè)更多的扶持與幫助，提供支持大齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老的公共服務，多措并舉、多管齊下，努力減少大齡農(nóng)民工的后顧之憂。

【關鍵詞】大齡農(nóng)民工 就業(yè) 養(yǎng)老 城鎮(zhèn)化 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

大齡農(nóng)民工的發(fā)展趨勢

黨的二十大報告強調：“就業(yè)是最基本的民生。強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進機制，促進高質量充分就業(yè)。健全就業(yè)公共服務體系，完善重點群體就業(yè)支持體系，加強困難群體就業(yè)兜底幫扶。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策體系，破除妨礙勞動力、人才流動的體制和政策弊端，消除影響平等就業(yè)的不合理限制和就業(yè)歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。”改革開放40多年來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的持續(xù)推進，沿海地區(qū)改革開放、引進外資、市場化機制深化完善，沿海開放城市對低價勞動力的需求吸引了大批農(nóng)村剩余勞動力流向沿海大中城市。農(nóng)民工廣泛分布在國民經(jīng)濟的各個行業(yè)，為城市繁榮、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設作出了重大貢獻。

農(nóng)民工通常是指擁有農(nóng)村戶籍的主要在非農(nóng)領域就業(yè)的人員，包括大中專院校畢業(yè)后戶口在農(nóng)村而在城市工作的人員。農(nóng)民工就業(yè)主要包括兩種情況，一部分是指在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力，另一部分是指外出進入城鎮(zhèn)從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力。根據(jù)國家統(tǒng)計局的界定，50歲以上農(nóng)民工為大齡農(nóng)民工。綜上所述，大齡農(nóng)民工是指擁有農(nóng)村戶籍、可能擁有土地或不擁有土地且年齡在50歲以上的人口，是工作在生產(chǎn)第一線、具有工匠精神的群體。

當前，我國農(nóng)民工就業(yè)情況發(fā)生了明顯變化。從就業(yè)區(qū)域來看，繼續(xù)向中西部地區(qū)回流。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023年在東部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工比2022年減少170萬人，而中部和西部地區(qū)則分別增加了211萬人和116萬人。從就業(yè)地域來看，農(nóng)民工就地就近就業(yè)增多。2023年，在外出農(nóng)民工中，省內(nèi)流動10907萬人，跨省流動6751萬人，這是近年來跨省流動農(nóng)民工人數(shù)首次低于7000萬人，越來越多的農(nóng)民工選擇在省域縣域范圍內(nèi)就地就近就業(yè)。從就業(yè)領域來看，在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工比重繼續(xù)提高，2023年達到53.8%，比2022年提高2.1個百分點。此外，農(nóng)民工老齡化特征更趨明顯，大齡農(nóng)民工群體龐大。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023年我國農(nóng)民工平均年齡為43.1歲，比2022年提高0.8歲。其中，50歲以上占30.6%，比2022年提高了1.4個百分點，比2012年則提高了15.5個百分點。

深圳樣本：構建完善農(nóng)民工公共服務政策及服務體系的探索

2020年是深圳特區(qū)建立40周年，其生產(chǎn)總值達27670.24億元，按照1350萬左右的常住人口計算，人均GDP突破3萬美元，接近發(fā)達國家平均水平。深圳用高速度和高質量的發(fā)展，向世界證明了經(jīng)濟特區(qū)的強勁動力。其中，“村民股東確權”和“社區(qū)居民自治”的發(fā)展理念和社會治理舉措，對實現(xiàn)“農(nóng)轉工”和居民收入穩(wěn)步增加等起到了重要作用。

1994年，深圳市出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》適用于深圳市由社區(qū)集體經(jīng)濟組織改組的股份合作公司設立、運營以及對其監(jiān)督管理的活動。社區(qū)集體經(jīng)濟組織是指以行政村或者村民小組（自然村）為基礎組成的合作經(jīng)濟組織。該類公司以行政村和村民小組的村民為股東，以折股和募集結合的方式設立，其募股對象僅限于本村村民和公司員工?？傊?，就是通過將村集體經(jīng)濟轉化為股份合作公司的方式鼓勵村民就地經(jīng)營。以福田區(qū)為例，先后取消了15個村的行政建制，將原村屬集體經(jīng)濟改造為上步、皇崗等15家股份合作公司，原村民成了公司的股東，原村委的主要社會職能由新設置的居委會承擔。經(jīng)營方式由以坐收地租廠租的單一經(jīng)營模式為主轉向以第三產(chǎn)業(yè)為主的多樣化經(jīng)營模式，從房地產(chǎn)開發(fā)到物業(yè)管理，并涉足工業(yè)、商貿(mào)、金融、旅游、運輸、醫(yī)護養(yǎng)老等行業(yè)。2019年，福田實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4546.50億元。

2019年《條例》修訂出臺，主要措施如下：第一，規(guī)范了市人民政府股份合作公司監(jiān)督管理部門的職責，公司領導班子成員人選確定須經(jīng)社區(qū)黨委研究同意，公司土地使用權轉讓、合作開發(fā)和其他大額資產(chǎn)轉讓、抵押、質押等重大事項提交股東大會決策前應當經(jīng)社區(qū)黨委研究審議；情況特別復雜的由社區(qū)黨委研究提出意見后提交公司所在地的中國共產(chǎn)黨街道工作委員會研究審議。第二，完善公司法人治理結構、推進建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司經(jīng)濟轉型升級，引進高水平創(chuàng)新團隊、發(fā)展優(yōu)質高端產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，提升發(fā)展質量。第三，采取募集新股、股權置換等股權改革方式引進戰(zhàn)略投資者，投資設立、參股有限責任公司或者股份有限公司。以上措施進一步規(guī)范了社區(qū)集體經(jīng)濟組織改組為股份合作公司的工作和程序，完善了股份合作公司的運營和管理體系，為積極建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點奠定了堅實基礎。

此外，深圳市構建了農(nóng)民工及其各類打工者的公共服務政策和服務體系。包括：“來了，就是深圳人”，外來務工人員符合條件者均可參加基本醫(yī)療保險，并被納入保障房體系，其子女可享受義務教育等。目前，深圳市通過推進社區(qū)黨建與社區(qū)治理融合發(fā)展、完善城市綜合治理體系，推動基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展。

綜上所述，深圳市通過確立股份合作公司的法律地位，促進特區(qū)集體所有制經(jīng)濟發(fā)展，支持農(nóng)民漁民就地經(jīng)營和逐步轉型，實現(xiàn)了從村民合作股、集體股、募集股到現(xiàn)代公司法人治理的轉變。深圳市走出了一條具有中國特色的、共建共享共贏的基層治理和社會治理道路，為全國各地城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展提供了樣本。

大齡農(nóng)民工的選擇與服務

改革開放以來，我國農(nóng)民工經(jīng)歷了從“城市過客”到“新市民”的歷史性變遷。多年來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率以年均1個百分點左右的速度穩(wěn)定增長，每增長1個百分點就意味著有1000多萬人口進入城鎮(zhèn)。同時，我國目前仍有1.7億進城農(nóng)民工和隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶，有序推進這部分人群市民化將是我國新型城鎮(zhèn)化的首要任務。

進城與返鄉(xiāng)的選擇與服務。黨的二十大報告強調：“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。我國十四億多人口整體邁進現(xiàn)代化社會，規(guī)模超過現(xiàn)有發(fā)達國家人口的總和，艱巨性和復雜性前所未有，發(fā)展途徑和推進方式也必然具有自己的特點。我們始終從國情出發(fā)想問題、作決策、辦事情，既不好高騖遠，也不因循守舊，保持歷史耐心，堅持穩(wěn)中求進、循序漸進、持續(xù)推進。”據(jù)統(tǒng)計，截至2023年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，比2022年末提高0.94個百分點，鄉(xiāng)村常住人口共計4.77億人。農(nóng)民工是我國改革開放的親歷者、見證者和奉獻者，我國經(jīng)濟社會發(fā)展轉型有利于其發(fā)展與生存。

當前，我國加快形成新發(fā)展格局，將基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。絕大多數(shù)大齡農(nóng)民工不是一次性地退出城市勞動力市場并返回鄉(xiāng)村定居和養(yǎng)老，他們從被城市界定為“大齡”勞動力到最終失去可利用的勞動力，都可能在各種非正規(guī)工作之間以及城鄉(xiāng)之間不斷往返穿梭。因此，需要不斷優(yōu)化資源配置和完善公共服務體系。

一是提高居民身份證管理服務功能，方便大齡農(nóng)民工更好實現(xiàn)個人選擇。有效識別居民常住地區(qū)，實施人口管理，將管理寓于服務之中，逐漸消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)公共服務均等化和一體化。2014年，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。2016年全國31個省份均已出臺各自的戶改方案，且全部取消農(nóng)業(yè)戶口，標志著二元戶籍制度退出歷史舞臺。2017年6月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》提出：“除極少數(shù)超大城市需按政策落戶外，80周歲及以上老年人可自愿隨子女遷移戶口，依法依規(guī)享受遷入地基本公共服務”，申請隨遷的以大齡農(nóng)民工為多數(shù)。2024年中央一號文件明確提出要“做好大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持”。未來，應堅持以人民為中心的發(fā)展思想，逐漸完善與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、文化、社保、醫(yī)療、住房等公共服務體系。比如，推動線上各項公共服務進入地方政務服務平臺，實行綜合柜員制，一窗進入、一站式辦理、一件事辦理；線下服務下沉進入城鄉(xiāng)社區(qū)，服務到人、管理寓于服務；對城鄉(xiāng)居民異地居住、異地工作、異地就醫(yī)等實行一站式管理。

二是完善城鄉(xiāng)一體化社會保障制度，支持大齡農(nóng)民工作出個人選擇。2015年，我國開始實施合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2018年，我國整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。不可否認，目前我國大齡農(nóng)民工可以在縣市內(nèi)部城鄉(xiāng)之間自由流動，但在省市和省際之間的流動仍存在一些困難。隨著職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和全國聯(lián)網(wǎng)，基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌、省級調劑和全國聯(lián)網(wǎng)的推進，居民社會保險基金統(tǒng)籌和經(jīng)辦體系也逐漸提高層級，將會更加方便大齡農(nóng)民工異地養(yǎng)老、就業(yè)，有利于其進行有利的選擇與遷徙。

就業(yè)與養(yǎng)老的選擇與服務。根據(jù)人力資源社會保障部公布的數(shù)據(jù)，截至2023年底，我國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別為10.66億人、2.44億人、3.02億人，同比分別增加1336萬人、566萬人、1054萬人。其中，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)為54522萬人。目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務的質量水平不斷提升，給予了大齡農(nóng)民工更多的選擇空間。2024年，民政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、人社部、國家衛(wèi)生健康委等22個部門聯(lián)合發(fā)布了《關于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務的指導意見》，首次在全國層面專門對發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務作了總體性、系統(tǒng)性部署，為實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村全面振興，加強農(nóng)村公共服務體系建設提供重要政策引導，為加快推進中國特色養(yǎng)老服務體系成熟定型奠定堅實基礎。

做好大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持與養(yǎng)老保障的實踐路徑

給予大齡農(nóng)民工就業(yè)更多的扶持與幫助。目前，農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，在代際轉換加速的情況下，針對大齡農(nóng)民工情況完善公共政策的著力點如下：一要尊重大齡農(nóng)民工就業(yè)需求和企業(yè)用工需要，在保證安全生產(chǎn)的前提下，為身體條件狀況良好、繼續(xù)工作意愿強烈的農(nóng)民工提供持續(xù)就業(yè)的機會和空間，加強零工市場規(guī)范化建設。長期以來，我國高度重視農(nóng)民進城務工就業(yè)問題，為促進農(nóng)民工的合理流動，同時解決其進城務工就業(yè)面臨的新問題，發(fā)布了一系列政策，包括《國務院辦公廳關于做好農(nóng)民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》（2003年）、《國務院辦公廳關于進一步做好改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》（2005年）、《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（2006年）、《保障農(nóng)民工工資支付條例》（2020年）、《關于進一步支持農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的實施意見》（2022年）、《關于開展縣域農(nóng)民工市民化質量提升行動的通知》（2023年）等。核心內(nèi)容如下：第一，取消不合理的限制。第二，解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題。第三，執(zhí)行國家關于安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，制定農(nóng)民工最低工資標準。第四，鼓勵提供培訓。比如，山東省臨沂市推出“一元公寓”，公寓內(nèi)的餐廳、浴室、宿舍、會議室、娛樂室等一應俱全。當前針對農(nóng)民工年齡結構的變化，做好農(nóng)民工的就業(yè)工作，更需要發(fā)揮好農(nóng)民工就業(yè)集中的服務業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的重要作用，積極支持中小微企業(yè)發(fā)展。此外，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，要發(fā)揮縣域就業(yè)“蓄水池”作用，發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動能力較強、就業(yè)容量較大的縣域富民產(chǎn)業(yè)，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，加快農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，把就業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)鏈增值收益更多留給農(nóng)民。三分政策、七分執(zhí)行。上述政策不僅需要與時俱進的完善，更需要強化執(zhí)行機制。

二要加強對農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓，暢通技能人才職業(yè)發(fā)展通道，完善技能人才評價機制，使更多農(nóng)民工能夠成長為高素質產(chǎn)業(yè)工人，增加勞動就業(yè)年限?！?023年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》顯示，2023年我國農(nóng)民工平均年齡43.1歲，比2022年提高0.8歲。其中，本地農(nóng)民工平均年齡46.6歲，外出農(nóng)民工平均年齡38.9歲。這表明，大齡農(nóng)民工務工意愿仍然較強，且更傾向于就地就近務工，新生代農(nóng)民工成為外出農(nóng)民工的主力。由此，可以制定分類培訓政策。第一，對于大齡農(nóng)民工而言，由于文化水平較低，原來較多從事體力勞動，而隨著年齡增長，其需要從事其他的工作。因此，應緊抓發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟黃金期，可以借鑒國際經(jīng)驗，政府提供補貼和培訓，從照護家庭高齡人員和社區(qū)家政服務做起，特別是農(nóng)村家庭和社區(qū)可以引人醫(yī)養(yǎng)服務行業(yè)，彌補青年人不足和農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的缺口。第二，要加強創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)服務和金融扶助，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。加快建設農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。

提供支持大齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老的公共服務。在城鎮(zhèn)化進程加快的背景下，保障農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務，成為亟待解決的課題。對此，應增加農(nóng)村老年居民收入、提高基本養(yǎng)老保險收入、保障老年農(nóng)村居民的宅基地權益，由此增加他們的養(yǎng)老資產(chǎn)積累。在夯實和持續(xù)發(fā)展居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險政策的基礎上著重加強如下工作：第一，規(guī)范家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的土地管理，在土地出租和征用時區(qū)分代際權益，保護農(nóng)村居民的財產(chǎn)權益。第二，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟分紅。第三，規(guī)范宅基地管理，探索宅基地置換養(yǎng)老服務的制度安排。第四，加快區(qū)域醫(yī)聯(lián)體建設，特別是縣域緊密型醫(yī)共體建設，構建醫(yī)康養(yǎng)護一體化服務體系，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結合與連續(xù)服務。以浙江省湖州市長興縣為例，基于緊密型醫(yī)共體和醫(yī)康養(yǎng)護一體化服務體系，農(nóng)村老年人的醫(yī)養(yǎng)服務體系越來越好。從家庭醫(yī)生團隊首診到社區(qū)服務站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療中心，再到二級醫(yī)院、三級醫(yī)院、龍頭醫(yī)院，已經(jīng)形成六個層次的整合式醫(yī)護服務，包括基本公共衛(wèi)生、常見病和慢性病診療服務，還包括促進健康服務，使得老齡居民的幸福指數(shù)越來越高，有助于大齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老。第五，調動大齡農(nóng)民工的積極性，參與家鄉(xiāng)的居家養(yǎng)老、村鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務，既可以增加個人收入，也可以改善農(nóng)村養(yǎng)老服務設施和服務能力。

（作者為清華大學醫(yī)療管理學院教授）

【參考文獻】

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

②楊燕綏、王蒲生：《基層治理創(chuàng)新應以發(fā)展和改善民生為鮮明導向》，《國家治理》，2021年第7期。

③《國家統(tǒng)計局：2023年全國農(nóng)民工總量29753萬人，增長0.6%》，光明網(wǎng)，2024年4月30日。

④《調查研究|專題：大齡農(nóng)民工的“下沉式”工作流動》，中國社會科學網(wǎng)，2024年1月30日。

⑤《人社部：全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達10.66億人 工傷保險參保人數(shù)首次突破3億人》，央廣網(wǎng)，2024年1月24日。

⑥《2023年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2024年5月1日。

責編/孫渴 美編/楊玲玲

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