【摘要】人口發(fā)展新形勢(shì)對(duì)財(cái)政產(chǎn)生了四方面影響：在老齡化、少子化背景下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將影響地方財(cái)政收入，需要開(kāi)辟新的財(cái)源渠道；醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保健和養(yǎng)老社保等財(cái)政剛性支出增加；需要通過(guò)加大生育支持經(jīng)費(fèi)投入、提高資金使用效率等解決生育成本上升問(wèn)題；人口流動(dòng)分化給城鄉(xiāng)財(cái)政資源配置效率的提升帶來(lái)挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化，需增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人口老齡化的適應(yīng)性，增加財(cái)源和創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。將來(lái)財(cái)政政策應(yīng)圍繞統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)資源，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高人力資源利用效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等方面進(jìn)行制定。
【關(guān)鍵詞】人口老齡化 少子化 區(qū)域增減分化 公共財(cái)政政策
【中圖分類(lèi)號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
人口發(fā)展是長(zhǎng)周期事件，作為一個(gè)慢變量，人口對(duì)經(jīng)濟(jì)體的潛在增長(zhǎng)率將產(chǎn)生一定影響。以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化，需要全面提升人口綜合素質(zhì)，加快完善生育支持政策體系，努力增加全社會(huì)勞動(dòng)力有效供給，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，靈活配置公共資源以適應(yīng)區(qū)域人口增減變化趨勢(shì)，更好統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，根據(jù)目前的人口增長(zhǎng)形勢(shì)，分析人口結(jié)構(gòu)變化背后的成因，為優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、合理配置公共財(cái)政資源、實(shí)現(xiàn)社保支出可持續(xù)、提升生育率、保持適度生育水平提出有效應(yīng)對(duì)之策就顯得尤為重要。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是有效應(yīng)對(duì)人口發(fā)展新形勢(shì)影響與實(shí)現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。
我國(guó)人口發(fā)展新形勢(shì)呈現(xiàn)三個(gè)特征
人口是提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心與預(yù)期的關(guān)鍵因素，對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。當(dāng)前我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)變化主要面臨三個(gè)特征：人口老齡化、人口少子化和區(qū)域人口增減分化。
一是人口老齡化。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，從年齡構(gòu)成看，2023年我國(guó)16—59歲的勞動(dòng)年齡人口86481萬(wàn)人，占全國(guó)人口的比重為61.3%；60歲及以上人口29697萬(wàn)人，占全國(guó)人口的21.1%，其中65歲及以上人口21676萬(wàn)人，占全國(guó)人口的15.4%。據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委2022年測(cè)算，2035年左右，我國(guó)60歲及以上老年人口將突破4億人，在總?cè)丝谥械恼急葘⒊^(guò)30%，進(jìn)入重度老齡化階段。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《世界人口展望2022》預(yù)測(cè)，到2050年，我國(guó)老齡化程度將進(jìn)一步加深，60歲及以上老年人口將超過(guò)5億人。
二是人口少子化。根據(jù)全國(guó)人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，2023年年末，全國(guó)人口為140967萬(wàn)人。我國(guó)人口總量出現(xiàn)下降，主要受育齡婦女?dāng)?shù)量減少、生育觀(guān)念變化、婚育推遲以及疫情短期沖擊等多方面因素影響，導(dǎo)致育齡婦女生育水平繼續(xù)下降，出生人口少于死亡人口，我國(guó)人口總量比2022年減少208萬(wàn)人。但同時(shí)也要看到，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段以后，人口發(fā)展形勢(shì)會(huì)發(fā)生新的變化，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)和產(chǎn)婦住院建檔情況，2023年下半年以來(lái)婦女生育意愿提高，有助于未來(lái)出生人口穩(wěn)定，我國(guó)人口規(guī)模優(yōu)勢(shì)和超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)將長(zhǎng)期存在①。
三是區(qū)域人口增減分化。受經(jīng)濟(jì)回升向好、人口遷移流動(dòng)更加活躍等因素影響，人口流動(dòng)在不同區(qū)域之間的人口增減發(fā)生變化呈現(xiàn)出兩個(gè)特征。一方面，以往流動(dòng)人口較多的北京、上海等一線(xiàn)城市人口流動(dòng)人數(shù)在下降，而杭州、武漢、成都、長(zhǎng)沙等新一線(xiàn)城市流動(dòng)人數(shù)有所增加。另一方面，離土不離鄉(xiāng)就近流動(dòng)漸成趨勢(shì)，以短途流動(dòng)為主，省內(nèi)流動(dòng)比例大幅上升。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)人口中省內(nèi)流動(dòng)人口、跨省流動(dòng)人口分別約2.51億人、1.25億人，較2010年分別增長(zhǎng)86%、45%。2020年，省內(nèi)流動(dòng)人口占總流動(dòng)人口的比例約67%，較2010年的61%提升6%，比省外流動(dòng)多出一倍以上。人口流動(dòng)的分散化程度也更高，在省內(nèi)和跨省流動(dòng)中，增長(zhǎng)幅度最大的是市內(nèi)跨區(qū)縣流動(dòng)。
人口發(fā)展新形勢(shì)對(duì)財(cái)政的影響
第一，在老齡化、少子化背景下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將影響地方財(cái)政收入，需要開(kāi)辟新的財(cái)源渠道。首先，適齡勞動(dòng)人口下降導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移稅源減少。面對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)變化，我國(guó)以往勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)正面臨人口結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的沖擊，一些產(chǎn)業(yè)因勞動(dòng)力供給不足發(fā)生梯度轉(zhuǎn)移，比如一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向印度和東南亞轉(zhuǎn)移，通常產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)財(cái)政收入會(huì)帶來(lái)結(jié)構(gòu)上的變化，如將減少地方財(cái)政稅源和一般公共預(yù)算收入等，亟須開(kāi)辟新的財(cái)源渠道。
其次，提高財(cái)政收入與減少稅源損失是重中之重。為了應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)財(cái)政收入的影響，需要通過(guò)提升數(shù)字化、信息化、機(jī)械化等新基礎(chǔ)設(shè)施的水平，實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更加透明的信息傳遞、更少的中間環(huán)節(jié)和更加高效的資源組織方式降低成本，從而間接提高財(cái)政收入。考慮地方一般公共預(yù)算收入的主要來(lái)源是稅收收入，對(duì)于傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，在條件允許的情況下要盡可能保留，地方政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中應(yīng)該盡可能保留現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)的比重，比如東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先考慮向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，減少因人口因素導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)資源轉(zhuǎn)移所帶來(lái)的財(cái)源損失。
第二，在我國(guó)人口老齡化程度不斷加深的背景下，醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保健和養(yǎng)老社保等財(cái)政剛性支出明顯增加。首先，適齡勞動(dòng)人口減少將降低地方政府稅收收入。伴隨著適齡勞動(dòng)人口總量的減少，新辦企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的數(shù)量也會(huì)隨之減少，導(dǎo)致企業(yè)使用資本量和產(chǎn)出量減少，降低了企業(yè)和個(gè)人所得稅的征收規(guī)模，為此地方政府只能依靠發(fā)債來(lái)保障政府職能的實(shí)現(xiàn)，政府減收的同時(shí)債務(wù)卻不斷擴(kuò)張，推高了政府負(fù)債率，擴(kuò)大財(cái)政可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。
其次，人口老齡化程度加深將繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老支出規(guī)模。伴隨著老齡化程度加深，由于可持續(xù)供養(yǎng)的養(yǎng)老金來(lái)源渠道逐步減少，這會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地方財(cái)政收支差距，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，從而擴(kuò)大財(cái)政可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提升，老年人對(duì)于養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)也提出了更高、更新的要求②。我國(guó)人均預(yù)期壽命已達(dá)到78.2歲，但健康預(yù)期壽命與OECD等發(fā)達(dá)國(guó)家比還有差距，保障老年人的生活質(zhì)量和健康水平形成的財(cái)政壓力將會(huì)持續(xù)增加。
第三，在少子化背景下，需通過(guò)加大生育支持經(jīng)費(fèi)投入、提高資金使用效率等解決生育成本上升問(wèn)題。生育成本的上升與生育率下降息息相關(guān)，為緩解少子化趨勢(shì)，需要通過(guò)加大支持生育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入來(lái)解決降低家庭的生育成本問(wèn)題，滿(mǎn)足生育服務(wù)的需求更為迫切。
首先，生育支持供給與需求存在資金缺口。我國(guó)直接生育成本在全球范圍內(nèi)處于中等偏上水平。生育孩子后不僅會(huì)改變家庭的勞動(dòng)供給配比，還會(huì)影響家庭收支。降低生育成本是目前很多家庭最大的訴求，亟待解決。以當(dāng)前我國(guó)政府在生育支持經(jīng)費(fèi)方面投入較大的托育服務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔?，?cái)政供需存在資金缺口。
從需求端看，2019年的人口與家庭動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，未入托幼兒中具有托育需求的幼兒占比為70.84%，2023年這一數(shù)字進(jìn)一步提高。國(guó)家衛(wèi)健委調(diào)查顯示，有超過(guò)三成的嬰幼兒家庭存在強(qiáng)烈的入托需求，目前托育機(jī)構(gòu)以社會(huì)力量投資為主，九成是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)地方的托育服務(wù)收費(fèi)超出家庭可負(fù)擔(dān)能力，大部分家庭期盼的方便可及、價(jià)格可接受、質(zhì)量有保障的托育服務(wù)需求，目前還難以得到有效供給，托育服務(wù)工作任務(wù)還很艱巨繁重，亟待相關(guān)扶持政策有效落地。根據(jù)石家莊市2023年發(fā)布的《“一老一小”整體解決方案》，全市22.9萬(wàn)名常住嬰幼兒中僅有0.2%為機(jī)構(gòu)照護(hù)，但卻有5.5萬(wàn)名嬰幼兒有入托需求，約占被調(diào)查總數(shù)的24.01%，這表明嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)有較大的需求缺口。
其次，現(xiàn)有生育投入財(cái)政資金使用效率有待提高。一方面，由于近年來(lái)出生人口減少，一些幼兒園出現(xiàn)招不滿(mǎn)而不得不關(guān)停的情況。教育部2023年公布的數(shù)據(jù)顯示，2022年幼兒園數(shù)量比2021年減少5610所，下降接近2%；在園幼兒數(shù)從2021年開(kāi)始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，當(dāng)年減少13萬(wàn)人，2022年降幅更大，減少了178萬(wàn)人。就在幾年前幼兒園由于學(xué)位緊張部分地方改擴(kuò)建、新建幼兒園投入了大量財(cái)政資金，如今從一園難求變?yōu)橐缓㈦y求，供需形勢(shì)逆轉(zhuǎn)，再考慮人口結(jié)構(gòu)變化形勢(shì)會(huì)導(dǎo)致未來(lái)中小學(xué)、大學(xué)等教育階段的教育資源出現(xiàn)過(guò)剩，如不合理利用則會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)閑置和財(cái)政資金浪費(fèi)③。另一方面，以托育機(jī)構(gòu)為例，上述分析可知發(fā)展托育機(jī)制財(cái)政資金供需存在缺口。與此同時(shí)，依據(jù)人口與發(fā)展研究中心2024年的數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)有托位空置率較高。2023年我國(guó)托育機(jī)構(gòu)備案數(shù)據(jù)顯示各類(lèi)托育機(jī)構(gòu)使用比例為50%左右，且越是地理區(qū)域范圍小的縣鄉(xiāng)空置率越高，托育服務(wù)的財(cái)政資金使用效率不高。托育機(jī)構(gòu)空置率高與托育服務(wù)供需缺口并存，說(shuō)明當(dāng)前的托育服務(wù)質(zhì)量較難滿(mǎn)足人民群眾的切實(shí)需求。此外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口轉(zhuǎn)移，一些農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)了資源過(guò)剩，幼兒園、小學(xué)關(guān)停，小學(xué)初中校舍存在空置現(xiàn)象。依據(jù)北京大學(xué)教育財(cái)政研究所2024年的預(yù)測(cè)，到2027年，義務(wù)教育階段縣域在校生處于增長(zhǎng)的地區(qū)僅占全國(guó)1%，99%縣域的在校生人數(shù)將下降，其中7%的縣域當(dāng)年降幅將超過(guò)10%，大多分布在東北地區(qū)、河南、河北和新疆等地。
第四，在人口流動(dòng)分化背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨不確定性，需要財(cái)政資源配置更加精準(zhǔn)有效。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出：“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。”這是拓展中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展空間、發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。財(cái)政政策是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重要基石，需要通過(guò)財(cái)政精準(zhǔn)發(fā)力激發(fā)創(chuàng)造動(dòng)力和消費(fèi)潛能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。首先，人口流動(dòng)分化對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)。伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口流動(dòng)分化的趨勢(shì)，新一線(xiàn)城市和省內(nèi)人口流動(dòng)的吸引力增加，這為公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置帶來(lái)了“不確定性④”，特別是空間場(chǎng)域中城鄉(xiāng)融合不確定性風(fēng)險(xiǎn)依然較高，導(dǎo)致財(cái)政資源配置和城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的差異擴(kuò)大，且面臨資源錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于如何提高城鄉(xiāng)之間規(guī)劃、建設(shè)、治理與財(cái)政投入深度融合的發(fā)展水平，形成城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)、縮小城鄉(xiāng)差別從而促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕提出了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。隨著人口流動(dòng)分化，城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部對(duì)教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)以及交通、水電等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共供給和現(xiàn)實(shí)需求不確定性增加。人口流動(dòng)可能導(dǎo)致某些地區(qū)人口過(guò)剩而其他地區(qū)人口不足，這對(duì)平衡流入地和流出地的財(cái)政資源配置提出了更高要求，財(cái)政資源配置需要更加注重區(qū)域均衡發(fā)展。
其次，提高財(cái)政資源配置的精準(zhǔn)性更為迫切。人口流動(dòng)分化可能會(huì)改變地方財(cái)政收入的來(lái)源和結(jié)構(gòu)，需要合理分配和使用財(cái)政收入。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展導(dǎo)致流入地地方政府稅收收入增加，流出地則減少，隨著年輕勞動(dòng)力向城市地區(qū)流動(dòng)，農(nóng)村地區(qū)面臨勞動(dòng)力短缺的問(wèn)題，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人口流動(dòng)導(dǎo)致城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，對(duì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的需求也隨之變化，需要財(cái)政資源進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也由于人口流動(dòng)而產(chǎn)生影響，尤其是民生領(lǐng)域教育等公共服務(wù)資源在流入地出現(xiàn)短缺，社會(huì)保障中的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等，需要更多的財(cái)政支持以滿(mǎn)足流動(dòng)人口的發(fā)展需求。戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率，大約有2.9億“農(nóng)民工”享受同城待遇公共服務(wù)面臨挑戰(zhàn)。這對(duì)根據(jù)不同類(lèi)型流動(dòng)人口的特點(diǎn)，制定更加精準(zhǔn)的財(cái)政政策，提高技術(shù)層面的精細(xì)高效，處理好財(cái)政資源配置中的公平與效率問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)有效管理和服務(wù)提出了更加明確的要求。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，需要政府在財(cái)政資源配置上進(jìn)行創(chuàng)新和調(diào)整，以適應(yīng)人口流動(dòng)分化帶來(lái)的新變化。
最后，提高財(cái)政資源整合能力推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是當(dāng)務(wù)之急。適齡勞動(dòng)人口減少在城市和農(nóng)村地區(qū)也發(fā)生進(jìn)一步分化，農(nóng)村地區(qū)人口減少的規(guī)模和速度明顯快于城市地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政更需要引入社會(huì)資本投入，加快財(cái)政資源整合推動(dòng)部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式和發(fā)展方式快速轉(zhuǎn)變以適應(yīng)當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)的變化。比如，在我國(guó)東北、華北、西北等有大片連片土地的地方可以依托農(nóng)業(yè)企業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展規(guī)?；瘷C(jī)械化農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)；南方丘陵地帶，人均土地面積小，勞動(dòng)力相對(duì)充沛的地區(qū)，可以通過(guò)土地整合和流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)作物，養(yǎng)殖和農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展一些高精尖的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)。
未來(lái)公共財(cái)政政策著力點(diǎn)：統(tǒng)籌財(cái)政資源與優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)
為應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化，需增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人口老齡化的適應(yīng)性，增加財(cái)源和創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。將來(lái)財(cái)政政策要圍繞統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)資源，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高人力資源利用效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。
第一，完善撥款機(jī)制，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興。順應(yīng)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)財(cái)政資源統(tǒng)籌力度，建立健全區(qū)域間，中央省市縣政策協(xié)調(diào)力度，避免在人口流出地的低能級(jí)縣域、鄉(xiāng)村過(guò)度加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而降低財(cái)政資金使用效率。完善與戶(hù)籍制度改革相配套的學(xué)校、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)，盡快順應(yīng)都市圈城市群人口流入的趨勢(shì)，消除勞動(dòng)力城鄉(xiāng)流動(dòng)的區(qū)域和行業(yè)隱形壁壘。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和省以下轉(zhuǎn)移支付制度中重點(diǎn)依據(jù)區(qū)域人口變動(dòng)，考慮跨區(qū)域流動(dòng)和省內(nèi)流動(dòng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)。不斷跟蹤人口生育變化形勢(shì)和人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)，加強(qiáng)人口監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息系統(tǒng)建設(shè)，完善財(cái)政撥款“錢(qián)隨人走”機(jī)制，將信息技術(shù)手段與大數(shù)據(jù)模型技術(shù)結(jié)合用于依據(jù)人口變化形勢(shì)安排預(yù)算撥款⑤。
第二，優(yōu)化教育資源配置，切實(shí)減輕家庭教育成本負(fù)擔(dān)。一是有效利用過(guò)剩的教育資源。如前文分析，當(dāng)前我國(guó)一些城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育學(xué)校招不滿(mǎn)生問(wèn)題已經(jīng)日益顯現(xiàn)。考慮到學(xué)齡人口減少對(duì)未來(lái)教育資源配置帶來(lái)的影響，特別是部分城市和農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村小學(xué)、幼兒園閑置校舍，教師過(guò)剩等情況將會(huì)日趨嚴(yán)重，需要關(guān)注未來(lái)幼兒園、小學(xué)的閑置校舍相對(duì)和絕對(duì)閑置的情況，做好閑置產(chǎn)權(quán)歸屬，盤(pán)活閑置校舍、合理解決過(guò)剩人員就業(yè)安排等工作繼續(xù)發(fā)揮資產(chǎn)和人員價(jià)值。比如，推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡，減少班級(jí)規(guī)模，依據(jù)孩子特征有針對(duì)性培養(yǎng)，建立個(gè)性化培養(yǎng)方案，建設(shè)更多科創(chuàng)教育平臺(tái)和中心等，提升單位人力資本產(chǎn)出，提高全要素生產(chǎn)率和加快培育創(chuàng)新人才支撐發(fā)展新動(dòng)能。
二是為多子女家庭提供更多教育便利和優(yōu)惠。建議推廣浙江省的“長(zhǎng)幼隨學(xué)”制度，即多孩家庭子女入園、入學(xué)可以考慮幼子與長(zhǎng)子同校就讀，或依據(jù)家庭實(shí)際需要安排子女轉(zhuǎn)學(xué)至同?；蛲瑓^(qū)就讀，節(jié)約家長(zhǎng)接送等費(fèi)用和時(shí)間精力⑥。在公辦托育機(jī)構(gòu)二孩減收50%托育費(fèi)用，三孩全免等。對(duì)于考上大學(xué)或進(jìn)入職業(yè)院校的多子女家庭，給予適當(dāng)?shù)囊淮涡匝a(bǔ)助和減免學(xué)費(fèi)。這些舉措在我國(guó)一些縣市已經(jīng)開(kāi)展了試點(diǎn)，比如山東濰坊市的高中免費(fèi)政策、山西澤州縣的降分和免費(fèi)政策等，未來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，還可以考慮更大力度、更大范圍的多孩家庭教育減免措施。
第三，落實(shí)生育配套支持，構(gòu)建組合式財(cái)政支持政策。降低家庭生育成本是財(cái)政支持政策的實(shí)施目標(biāo)。結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況，為家庭給予更多的支持，在保障充足的財(cái)政投入基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮財(cái)政政策多項(xiàng)措施的組合優(yōu)勢(shì)，打好“組合拳”。
一是建立托育財(cái)政投入長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前托育服務(wù)亟待以立法形式保障政府對(duì)托育服務(wù)的財(cái)政性投入，托幼一體化可在財(cái)政“過(guò)緊日子”的前提下，既避免學(xué)前教育資源閑置又保障充足的財(cái)政投入，緩解財(cái)政壓力，提高財(cái)政資金使用效率。托幼一體化能充分利用當(dāng)前及未來(lái)學(xué)前教育閑置資源，在為托育服務(wù)提供充足的財(cái)政資金保障的情況下不增加財(cái)政壓力⑦。二是構(gòu)建生育補(bǔ)貼、保險(xiǎn)、稅收優(yōu)惠體系。首先，建議盡快完善生育補(bǔ)貼政策，增加生育補(bǔ)貼類(lèi)型，加大補(bǔ)貼力度。自“三孩”政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)部分省市先后出臺(tái)了生育補(bǔ)貼政策，但一些地區(qū)補(bǔ)貼領(lǐng)取有戶(hù)籍地限制，未來(lái)可擴(kuò)大生育補(bǔ)貼發(fā)放家庭的范圍，按照孩子出生地或戶(hù)籍地發(fā)放，增加對(duì)生育障礙家庭的補(bǔ)貼，擴(kuò)大領(lǐng)取生育補(bǔ)貼企業(yè)的范圍等，同時(shí)科學(xué)合理計(jì)算生育補(bǔ)貼金額和設(shè)計(jì)補(bǔ)貼類(lèi)型⑧。其次，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)（包括生育津貼和生育醫(yī)療費(fèi)用）覆蓋范圍。未來(lái)應(yīng)考慮將農(nóng)民、靈活就業(yè)人群等不符合生育保險(xiǎn)受益的群體也逐步納入生育保險(xiǎn)的保障范圍，逐步提高生育醫(yī)療待遇水平，彌補(bǔ)因生育中斷而產(chǎn)生的就業(yè)機(jī)會(huì)成本。最后，完善鼓勵(lì)生育的稅收優(yōu)惠政策，加大政策支持力度，提高多子女家庭現(xiàn)行個(gè)人所得稅子女教育經(jīng)費(fèi)和3歲以下嬰幼兒照護(hù)專(zhuān)項(xiàng)附加扣除的免征比例額度和扣除標(biāo)準(zhǔn)⑨。
第四，應(yīng)對(duì)人口老齡化，統(tǒng)籌多方資源提升治理效能。一是完善社保制度，加大社?；鸾y(tǒng)籌力度。為應(yīng)對(duì)人口老齡化，借助加大全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌力度的契機(jī)，減輕企業(yè)社保繳費(fèi)壓力，發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下調(diào)的逆周期調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)就業(yè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。加快將國(guó)有資本、國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)用于充實(shí)社保基金預(yù)算的速度，考慮到老年人對(duì)嬰幼兒養(yǎng)育的貢獻(xiàn)可以制定更為靈活的延遲退休政策，加大社?；鹑珖?guó)統(tǒng)籌力度，緩解部分地區(qū)社保發(fā)放壓力。規(guī)范農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和東北等地區(qū)的社保征繳，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)繳費(fèi)的監(jiān)督，建立統(tǒng)一規(guī)范且來(lái)源穩(wěn)定的社保資金籌集渠道⑩。在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度使用社?；?，穩(wěn)步提升投資收益水平，釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。多層次構(gòu)建社保投資體系，降低整體風(fēng)險(xiǎn)水平。適當(dāng)劃分直接投資和委托投資比例，提高基金投資管理水平。多渠道解決就業(yè)問(wèn)題，特別是青年就業(yè)問(wèn)題，為未來(lái)社?；鹂沙掷m(xù)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
二是完善融資機(jī)制，拓寬康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)籌資渠道。增加中央預(yù)算撥款并優(yōu)化中央預(yù)算內(nèi)投資在康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的使用范圍，加強(qiáng)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的支持力度，發(fā)揮國(guó)家融資擔(dān)?；鹨I(lǐng)作用，用好普惠養(yǎng)老再貸款工具。建立完善政府、經(jīng)營(yíng)主體、行業(yè)組織和社會(huì)公眾多元參與、多方投入、有效協(xié)同的健康和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展治理格局。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展壯大，拓寬財(cái)政稅收來(lái)源。
（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）
【注：本文得到習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心課題研究項(xiàng)目“暢通教育、科技、人才良性循環(huán)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AZ2024006）的資助】
【注釋】
①王萍萍：《人口總量有所下降人口高質(zhì)量發(fā)展取得成效》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2024年1月18日。
②張逸君、邱德馨、王雪標(biāo)：《公共人力資本投資結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人口老齡化》，《財(cái)政研究》，2023年第4期，第48-67頁(yè)。
③賀丹、莊亞兒、楊勝慧：《嬰幼兒托育：家庭需求與機(jī)構(gòu)供給》，《人口與社會(huì)》，2021年第4期，第15-23頁(yè)。
④文軍、陳雪婧：《城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)及其治理》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2023年第3期，第18-33頁(yè)。
⑤郭冬梅、陳斌開(kāi)、吳楠：《城鄉(xiāng)融合的收入和福利效應(yīng)研究——基于要素配置的視角》，《管理世界》，2023年第11期，第22-46頁(yè)。
⑥胡詠梅、唐一鵬：《2020—2035年我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與配置預(yù)測(cè)——基于與學(xué)前教育投入收益高的OECD國(guó)家的比較研究》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2022年第4期，第139-152頁(yè)。
⑦蔡迎旗、陳志其：《家庭視域下我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展脈絡(luò)及其政策重構(gòu)》，《中國(guó)教育學(xué)刊》，2021年第2期，第52-56頁(yè)。
⑧鄭春榮：《德國(guó)鼓勵(lì)生育的家庭政策措施》，《人民論壇》，2022年第6期，第104-107頁(yè)。
⑨范子英、曾藝：《人口高質(zhì)量發(fā)展背景下促進(jìn)積極生育的財(cái)稅政策研究》，《稅務(wù)研究》，2023年第10期，第12-17頁(yè)。
⑩張琳琳、王喆、劉慶富：《人口老齡化背景下中國(guó)養(yǎng)老金缺口分析及其對(duì)策》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2023年第1期，第138-149頁(yè)。
責(zé)編/李一丹 美編/王夢(mèng)雅
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