摘 要:推進(jìn)科技治理體系現(xiàn)代化是全面深化科技體制改革的首要任務(wù)，直接關(guān)系到國家創(chuàng)新體系的綜合效能以及國家的未來發(fā)展。要堅(jiān)持系統(tǒng)思維與問題導(dǎo)向，推進(jìn)科技治理現(xiàn)代化，從要素、結(jié)構(gòu)和功能三個(gè)維度著手，通過理順政府和市場關(guān)系、明確治理主體職能，優(yōu)化科技資源配置結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政科技資源配置效率，并推動(dòng)科技治理體系與科技創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，系統(tǒng)推進(jìn)國家創(chuàng)新體系整體效能的提升。

關(guān)鍵詞:科技治理體系現(xiàn)代化 國家創(chuàng)新體系效能 科技體制改革

【中圖分類號(hào)】 D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，堅(jiān)持黨對科技事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，系統(tǒng)布局和整體推進(jìn)科技體制改革，通過破除體制性障礙、打通機(jī)制性梗阻、推進(jìn)政策性創(chuàng)新，顯著增強(qiáng)了各類主體創(chuàng)新動(dòng)力，優(yōu)化了創(chuàng)新要素配置，提升了國家創(chuàng)新體系整體效能，推動(dòng)我國科技事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。

新一輪科技革命興起、中國式現(xiàn)代化建設(shè)及大國博弈日益復(fù)雜的新形勢，對國家科技創(chuàng)新提出了新的要求。當(dāng)前，我國國家創(chuàng)新體系的整體效能尚待提升，科技創(chuàng)新資源分散、重復(fù)和低效問題仍未得到根本性解決；原始創(chuàng)新能力相對薄弱、部分關(guān)鍵核心技術(shù)仍受制于人、頂尖科技人才不足等問題依然凸顯。在推動(dòng)科技治理體系現(xiàn)代化，對于實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)、建設(shè)科技強(qiáng)國、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有重要意義。

推進(jìn)科技治理體系現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化科技體制改革實(shí)施方案》提出“以構(gòu)建中國特色國家創(chuàng)新體系為目標(biāo)，全面深化科技體制改革，推進(jìn)科技治理體系現(xiàn)代化”。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，“完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制”是“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度”的重要方面?？萍紕?chuàng)新體制機(jī)制、科技治理體系和國家創(chuàng)新體系是圍繞“科技創(chuàng)新”形成的三位一體的綜合體，其中，國家創(chuàng)新體系更側(cè)重科技創(chuàng)新本體，科技創(chuàng)新體制機(jī)制更側(cè)重制度規(guī)則，科技治理體系則是連接兩者的紐帶。進(jìn)一步地，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出：“必須深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進(jìn)教育科技人才體制機(jī)制一體改革，健全新型舉國體制，提升國家創(chuàng)新體系整體效能。”在此過程中，推進(jìn)科技治理體系現(xiàn)代化是全面深化科技體制改革的首要任務(wù)，直接關(guān)聯(lián)到國家創(chuàng)新體系的綜合效能以及國家的未來發(fā)展。

科技治理體系是一套制度安排系統(tǒng)，包括治理主體、治理工具、治理模式和治理機(jī)制等治理要素。其中，治理主體指政產(chǎn)學(xué)研用；治理工具指為系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的具體行動(dòng)，例如政策組合和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等；治理機(jī)制指系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必備的結(jié)構(gòu)和流程，例如激勵(lì)機(jī)制和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制等；治理模式是主體各自承擔(dān)的角色、職責(zé)、權(quán)力，例如傳統(tǒng)科層治理模式、網(wǎng)絡(luò)治理模式以及柔性治理模式等。治理要素之間的組織方式和互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，治理體系功能則是各要素和結(jié)構(gòu)共同實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

推進(jìn)科技治理體系現(xiàn)代化要更加注重治理主體的民主化、治理工具運(yùn)用的科學(xué)化和治理機(jī)制模式的制度化，其中，主體之間的職責(zé)分工是治理體系穩(wěn)定向好運(yùn)行的關(guān)鍵。要更加注重科技資源的配置結(jié)構(gòu)，其中科技經(jīng)費(fèi)的合理配置尤為關(guān)鍵；更加注重“要素－結(jié)構(gòu)”與科技以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的適應(yīng)性，目的是使科技治理體系不斷完善以適應(yīng)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

要素維度：理順政府和市場的關(guān)系，明確治理主體職能

國家科技治理體系要素涉及主體、工具、機(jī)制和模式等多個(gè)方面，其中核心是主體，特別是政府、企業(yè)、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的主體關(guān)系。

平衡政府主導(dǎo)與企業(yè)主體的張力

改革開放以來，政府這只“看得見的手”，一直以市場為導(dǎo)向建設(shè)以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何在政府主導(dǎo)的情況下提升企業(yè)主體地位是完善科技治理體系面臨的現(xiàn)實(shí)問題。政府主導(dǎo)體現(xiàn)在其主導(dǎo)制度變革和科學(xué)研究（基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究）等方面。目前，政府來源研發(fā)經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比例持續(xù)下降，僅維持在20%左右，一定程度上弱化了政府主導(dǎo)科學(xué)研究的功能。企業(yè)主體體現(xiàn)在其通過市場需求驅(qū)動(dòng)研發(fā)活動(dòng)，將科研成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際產(chǎn)品和技術(shù)。但企業(yè)創(chuàng)新需求不足、創(chuàng)新意愿不高、創(chuàng)新能力不強(qiáng)，導(dǎo)致其主體地位未能得到充分鞏固。在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，部分制造業(yè)企業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)仍然過度依賴國外，產(chǎn)品困于全球產(chǎn)業(yè)鏈低端，在價(jià)值鏈分配環(huán)節(jié)缺乏話語權(quán)。鑒于此，需要加大科學(xué)研究投入力度，提高財(cái)政科技支出中研發(fā)經(jīng)費(fèi)的比例；完善科技領(lǐng)軍企業(yè)布局，集中資源培育一批創(chuàng)新能力強(qiáng)、市場前景好、處于產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵位置的科技領(lǐng)軍企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈深度融合。

明確高校與科研機(jī)構(gòu)在科學(xué)研究中的職能

高校和科研院所定位不清、功能重疊制約著國家創(chuàng)新體系的高效運(yùn)作。高校雖然承擔(dān)了全國基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的50%，但是其研究經(jīng)費(fèi)中超過50%用于應(yīng)用研究，僅39%用于基礎(chǔ)研究；科研院所側(cè)重試驗(yàn)發(fā)展，經(jīng)費(fèi)占比超過50%，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占比也增長至17%。一些高校和科研院所不斷向創(chuàng)新鏈下游環(huán)節(jié)延伸，自身定位不清、功能重疊，理科工科化、工科公司化等問題較為顯著。當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題是如何有效地協(xié)調(diào)二者的職能。高等院校作為創(chuàng)新體系的知識(shí)發(fā)源地，應(yīng)當(dāng)專注于基礎(chǔ)研究與人才培養(yǎng)。唯有根基深厚，創(chuàng)新才能強(qiáng)勁有力。因此，將重點(diǎn)放在成果轉(zhuǎn)化上的創(chuàng)業(yè)型大學(xué)模式不應(yīng)成為高等教育機(jī)構(gòu)的主要發(fā)展方向。相應(yīng)地，科研院所需要聚焦應(yīng)用研究和成果轉(zhuǎn)化，做好高校和企業(yè)的連接器。

打造多方主體參與的科技治理體系

2004年科技部出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)科技管理依法行政的意見》，建議擴(kuò)大社會(huì)公眾有效參與科技決策的機(jī)制與流程。2019年國家發(fā)展改革委出臺(tái)的《關(guān)于建立健全企業(yè)家參與涉企政策制定機(jī)制的實(shí)施意見》提出，要建立主動(dòng)向企業(yè)家問計(jì)求策的程序性規(guī)范。盡管相關(guān)部門已經(jīng)對科技治理體系進(jìn)行了規(guī)范，但其實(shí)施效果并未達(dá)到預(yù)期，尤其是民營企業(yè)參與科技治理的途徑尚未完全暢通。建議在設(shè)立企業(yè)政策意見征集專欄、完善政府與企業(yè)家之間的常規(guī)溝通機(jī)制以及企業(yè)家意見反饋機(jī)制的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化媒體在政府與公眾間信息對稱性中的作用，構(gòu)建一個(gè)多方主體共同參與的治理格局。

結(jié)構(gòu)維度：優(yōu)化科技資源配置結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政科技資源配置效率

國家科技治理體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化強(qiáng)調(diào)要素結(jié)構(gòu)特別是主體資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，其中科技經(jīng)費(fèi)是最重要的資源。

優(yōu)化基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的配置結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，我國科技經(jīng)費(fèi)的配置結(jié)構(gòu)不夠合理，基礎(chǔ)研究投入相對不足。橫向來看，2023年我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)中基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展的占比分別為6.77%、11.0%和82.2%；而2022年美國這一比例關(guān)系是14.6%、18.1%、67.3%?；A(chǔ)研究的投入相對不足，導(dǎo)致了重大創(chuàng)新和突破性成果的稀缺。2024年，自然科學(xué)領(lǐng)域的諾貝爾獎(jiǎng)再次頒給了基礎(chǔ)研究中的重大創(chuàng)新?？v向來看，2023年我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)中，基礎(chǔ)研究為2259.1億元人民幣，同比增長11.6%，仍保持在兩位數(shù)的增長水平；基礎(chǔ)研究占研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重達(dá)到6.77%，比上年提升0.2個(gè)百分點(diǎn)，“十四五”期間完成8%的目標(biāo)仍然頗具挑戰(zhàn)。盡管我國基礎(chǔ)研究投入總量和比例均實(shí)現(xiàn)顯著增長，但投入相對不足的問題依然存在，亟待進(jìn)一步優(yōu)化。“基礎(chǔ)研究占全社會(huì)研發(fā)投入比例大幅提高”的前提是政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比例大幅提高。因此，要進(jìn)一步加大政府的基礎(chǔ)研究投入，同時(shí)發(fā)揮科技金融的資金聚集作用，引導(dǎo)社會(huì)資本流向基礎(chǔ)研究領(lǐng)域。

提高財(cái)政科技資源配置效率

政府主導(dǎo)的科技創(chuàng)新治理體系中，財(cái)政科技資源配置是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖和提升國家創(chuàng)新體系整體效能的重要方式。黨的二十大報(bào)告明確提出“提升科技投入效能，深化財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)分配使用機(jī)制改革，激發(fā)創(chuàng)新活力”。2023年科技部重組啟動(dòng)，提出了深化財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)分配使用機(jī)制改革，完善中央財(cái)政科技計(jì)劃執(zhí)行和專業(yè)機(jī)構(gòu)管理體制，調(diào)整科技部的中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）協(xié)調(diào)管理、科研項(xiàng)目資金協(xié)調(diào)評(píng)估等職責(zé)。上述調(diào)整能否在一定程度上解決國家科技計(jì)劃項(xiàng)目資助分散與重復(fù)等問題，尚需通過實(shí)踐來驗(yàn)證。政府財(cái)政資金需要資助任務(wù)目標(biāo)非常清晰的項(xiàng)目，當(dāng)前，市場導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向的立項(xiàng)機(jī)制沒有真正建立，項(xiàng)目競爭多、協(xié)同攻關(guān)少，短期項(xiàng)目多、長期項(xiàng)目少。財(cái)政科技資源主要用于應(yīng)對市場失靈現(xiàn)象，例如在基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵共性技術(shù)等領(lǐng)域進(jìn)行投入，而非取代市場機(jī)制。提高財(cái)政科技資源配置效率需要加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政科技資金管理方式和手段，完善并優(yōu)化資源統(tǒng)籌分配與管理機(jī)制，集中力量解決科技資源分配、管理和監(jiān)督中的“碎片化”及重復(fù)性問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，聚焦國家發(fā)展中的重大問題強(qiáng)化科技攻關(guān)。

功能維度：推動(dòng)科技治理體系與科技創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)

國家科技治理體系現(xiàn)代化的功能是要推進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。當(dāng)前我國現(xiàn)行科技治理體系與國家發(fā)展要求還存在著諸多不相適應(yīng)之處，科技治理體系功能還不完善，治理體系現(xiàn)代化對科技現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)不夠。

科技治理體系現(xiàn)代化要適應(yīng)國家科技創(chuàng)新的發(fā)展

目前，我國在某些技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，而在其他關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域則存在受制于人的現(xiàn)象。因此，有必要實(shí)施以任務(wù)為導(dǎo)向與自由探索相結(jié)合的“雙輪驅(qū)動(dòng)”策略。我國科技發(fā)展呈現(xiàn)不均衡的格局，在量子通信、航空航天、遠(yuǎn)洋探測以及醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域處于領(lǐng)跑地位，而在另一些關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，如高端芯片、航空發(fā)動(dòng)機(jī)等面臨著諸多關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，科技治理體系現(xiàn)代化的核心任務(wù)就是“打破瓶頸，創(chuàng)新未來”。因此，一方面，針對技術(shù)薄弱領(lǐng)域，需要采用任務(wù)導(dǎo)向型模式，通過國家戰(zhàn)略需求和任務(wù)牽引進(jìn)行資源配置，讓任務(wù)部署和國家需求緊密結(jié)合。因此，最直接體現(xiàn)任務(wù)導(dǎo)向的重大科技專項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃等定向研發(fā)項(xiàng)目需要加強(qiáng)重要領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，從國家急迫需要和長遠(yuǎn)需求出發(fā)，真正解決實(shí)際問題。

同時(shí)，國家科技創(chuàng)新的長期可持續(xù)性依賴于自由探索，即基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研究。當(dāng)下人工智能致使傳統(tǒng)科學(xué)研究范式不斷被突破，科學(xué)智能（AI for Science）讓研究效率指數(shù)級(jí)增長，追求興趣、自由探索的純粹科研獲得全球頂尖科學(xué)成果的可能性越來越大。《國家自然科學(xué)基金2022年度績效評(píng)價(jià)綜合報(bào)告》顯示，近年來，面上、青年基金、地區(qū)基金三類項(xiàng)目總體經(jīng)費(fèi)占比逐年下降，難以有效滿足廣大科研人員自由探索資助需求；2022年獲批資助的面上、青年基金項(xiàng)目中，“激勵(lì)探索、強(qiáng)調(diào)原創(chuàng)”類項(xiàng)目所占比例分別只有2.48%和1.46%。國家自然科學(xué)基金作為我國基礎(chǔ)研究最重要的資助機(jī)構(gòu)，近年來持續(xù)加強(qiáng)對青年人才、一線人才和基礎(chǔ)領(lǐng)域的資助，還需要進(jìn)一步引導(dǎo)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域?qū)W者選擇前瞻性、戰(zhàn)略性和原創(chuàng)性的研究課題，長周期資助，鼓勵(lì)坐“冷板凳”。

科技治理體系現(xiàn)代化要適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大需求，如可持續(xù)發(fā)展和碳中和、醫(yī)療衛(wèi)生、人口老齡化等

黨的二十屆三中全會(huì)指出:“在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)。”針對可持續(xù)發(fā)展和碳中和目標(biāo)，中國承諾將力爭在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。2023年，中國在可再生能源發(fā)電領(lǐng)域的新增裝機(jī)容量超過全球總量的一半，其累計(jì)裝機(jī)容量接近全世界的40%。為碳中和目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。針對人口老齡化問題，2023年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的意見》提出，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系應(yīng)積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，持續(xù)優(yōu)化服務(wù)流程。實(shí)際上，國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為科技創(chuàng)新提出了諸多需求，而科技治理體系如何適應(yīng)這些發(fā)展需求，已成為亟待解決的關(guān)鍵問題。我國在連續(xù)多年躋身全球創(chuàng)新指數(shù)前15名的基礎(chǔ)上，2023年更是躍升至全球創(chuàng)新指數(shù)排名第12位。國家高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量自2012年的3.9萬家增長至2022年的40余萬家，這一顯著增長充分展示了科技創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的核心作用。

氣候問題、生命健康、數(shù)字安全等領(lǐng)域是全人類共同面臨的挑戰(zhàn)，需要秉持開放合作的態(tài)度予以應(yīng)對。例如，支持科研人員通過國際會(huì)議宣講、國際期刊任職等方式傳播中國科技人文價(jià)值觀；鼓勵(lì)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)等通過援助和培訓(xùn)等形式開展國際交流和合作；拓寬合作對象和途徑，充分發(fā)揮“一帶一路”在構(gòu)建科技創(chuàng)新共同體中的作用，增強(qiáng)我國科技“軟實(shí)力”和國際影響。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終高度重視科技創(chuàng)新工作，堅(jiān)持把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，推動(dòng)我國科技事業(yè)實(shí)現(xiàn)歷史性、整體性、格局性變化，為國家發(fā)展和安全發(fā)揮了重要的支撐保障作用。我國科技治理體系要素深化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能進(jìn)化得到持續(xù)改進(jìn)，治理體系現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，國家創(chuàng)新體系整體效能顯著提升。在面向2035年建成科技強(qiáng)國和2049年實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)，國家科技治理體系還需要持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化，不斷適應(yīng)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

【本文作者為大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授；本文系國家社科基金項(xiàng)目“中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)分配研究”（項(xiàng)目編號(hào)24VRC061）的階段性成果；大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生柳玉梅、陳靈芝對本文亦有重要貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)略

責(zé)編：馮一帆／美編：王嘉騏