【摘要】新時(shí)代新征程進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必然要求，應(yīng)堅(jiān)持“統(tǒng)籌-融合-流動-均衡”的基本思路，抓住健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度和深化土地制度改革這四個(gè)著力重點(diǎn)，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)率先突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為此，應(yīng)堅(jiān)持以縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為龍頭，以統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興為主線，繼續(xù)深化縣域要素產(chǎn)權(quán)和市場化改革、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機(jī)制改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)和公共服務(wù)供給機(jī)制改革及城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理體制機(jī)制等方面改革。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)融合發(fā)展 體制機(jī)制 中國式現(xiàn)代化 縣域
【中圖分類號】F299.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.007
【作者簡介】張克俊，四川省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員、博導(dǎo)。研究方向?yàn)槌青l(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興。主要著作有《健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要素平等交換體制機(jī)制研究》、《城鄉(xiāng)融合型鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐探索、認(rèn)識思考與對策建議》（論文）、《從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合發(fā)展：繼承與升華》（論文）等。
改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國式現(xiàn)代化取得了顯著成就，其中最為突出的是成功推進(jìn)了中國式現(xiàn)代化進(jìn)程。新時(shí)代新征程，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興，是新時(shí)代新征程黨和國家的中心任務(wù)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅是中國式現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是其必然要求，構(gòu)建有效的體制機(jī)制是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵動力和制度保障。黨的十八大以來，黨中央高度重視完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，并作出相關(guān)戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會對“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”進(jìn)行了全面論述；黨的十九大進(jìn)一步明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”；2019年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確提出，“堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”；[1]黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”；[2]在黨的二十屆三中全會上，黨中央將“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”列為重大改革任務(wù)之一，明確指出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，要“統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。[3]這些論述體現(xiàn)了黨中央對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最新認(rèn)識、基本要求和關(guān)鍵部署，突出了深化城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制改革和推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展在中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位和作用。本文基于黨的二十屆三中全會關(guān)于“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”的重要論述，全面回顧了自黨的十八屆三中全會以來城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革的進(jìn)展與成果。在此基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的基本思路、重點(diǎn)領(lǐng)域及縣域突破路徑，旨在通過城鄉(xiāng)融合更有效地推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革的新進(jìn)展
中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，從黨的十八屆三中全會提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”到黨的二十屆三中全會提出“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”，在這十年里，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革的不斷深化，我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了歷史性變化和重大轉(zhuǎn)折。城鎮(zhèn)化率由53.73%提升至66.16%，[4]城鄉(xiāng)居民收入比由3.03∶1調(diào)整為2.39∶1，[5]城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)相互依存、相互融合、互促共榮的新階段。回顧黨的十八屆三中全會以來我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革脈絡(luò)和實(shí)踐，可以得出的總體判斷是，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制已初步建立。
新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制改革取得重要成效。黨的十八屆三中全會以來，我國著力建立健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，促進(jìn)以土地為主的粗放式城鎮(zhèn)化向以人為核心、集約節(jié)約的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。大力構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，以滿足2億多農(nóng)民工對市民化的現(xiàn)實(shí)需求。深入推進(jìn)戶籍制度改革，除特大型城市外，其他大中小城市和建制鎮(zhèn)戶籍限制基本放開，居住證制度全面實(shí)施。大力推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推動進(jìn)城落戶農(nóng)民的住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等逐步接入城鎮(zhèn)體系，并完全納入城鎮(zhèn)保障體系。此外，為促進(jìn)各類型城市政府積極接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，國家建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化狀況聯(lián)動的機(jī)制，共同分擔(dān)農(nóng)民市民化成本。這些改革顯著促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。自2014年以來，已有1.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利遷入城市，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%。[6]在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理機(jī)制創(chuàng)新方面也取得了積極進(jìn)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)的推進(jìn)，增強(qiáng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施安全韌性能力；加快新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動了城市智慧化轉(zhuǎn)型；建立城市有機(jī)更新改造機(jī)制，城市老舊小區(qū)改造進(jìn)展加快；建立健全城市建設(shè)投融資機(jī)制，社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營的力度不斷加大；推進(jìn)對行政區(qū)劃調(diào)整后的縣逐步改為市，并賦予部分經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、人口較多的鎮(zhèn)與其發(fā)展相適應(yīng)的管理權(quán)限。從宏觀角度看，大中小城市與小城鎮(zhèn)以城市群為主體形態(tài)，逐步走向協(xié)調(diào)發(fā)展道路，初步形成了城市群一體化、城市圈同城化的發(fā)展機(jī)制，中心城市和城市群已成為推動中國高質(zhì)量發(fā)展的重要動力。
農(nóng)村土地制度改革進(jìn)一步深化。黨的十八屆三中全會以來，農(nóng)村改革在多個(gè)領(lǐng)域取得了顯著進(jìn)展，其中土地制度改革的深化尤為突出。土地改革的主要成果體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是承包地“三權(quán)分置”改革取得重大突破。這一改革旨在落實(shí)承包土地的集體所有權(quán)，適應(yīng)農(nóng)民保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿和要求，把承包經(jīng)營權(quán)再分離出經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”的并行運(yùn)行。[7]這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。為了推進(jìn)土地“三權(quán)分置”改革，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2016年印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，科學(xué)劃分了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能邊界和效能，并進(jìn)行了整體設(shè)計(jì)，形成了層次分明、平等保護(hù)的“三權(quán)”基本格局。[8]各地在推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革實(shí)踐中，通過農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度、構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系、推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股等方式進(jìn)行了有效探索。此外，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及宅基地制度改革也取得了顯著進(jìn)展，這些改革主要在全國試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行。2014年12月，北京市大興區(qū)等33個(gè)縣（市）行政區(qū)域被選為試點(diǎn)。[9]在集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革方面，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新實(shí)踐。這包括對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行就地或者異地調(diào)整入市，將廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以及開展使用權(quán)抵押貸款等實(shí)踐。根據(jù)不同試點(diǎn)縣的具體情況，各地還建立了各有特色的集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法。在宅基地制度改革方面，試點(diǎn)縣借鑒了承包地“三權(quán)分置”的模式，推行了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”改革，這一改革的核心是進(jìn)一步落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地的長期資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)權(quán)，[10]還包括推動農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款以及農(nóng)房出租、入股、合作等多種形式，支持村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房資源，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地的有效機(jī)制等。在宅基地改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，2020年9月，全國104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級市啟動了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。[11]在農(nóng)村土地征收制度改革方面，試點(diǎn)地區(qū)在明確公共利益目錄、制定土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施按區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償?shù)确矫嫒〉昧孙@著成果。這些改革試點(diǎn)成果也促進(jìn)了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的修訂。
農(nóng)村基本經(jīng)營制度日益鞏固和完善。改革開放以來，我國逐步建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。盡管在很長一段時(shí)間內(nèi)，這種經(jīng)營模式主要以分散經(jīng)營為主，集體經(jīng)營層次相對薄弱。然而，自黨的十八屆三中全會以來，我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度在鞏固和完善方面取得了很大進(jìn)展，在家庭經(jīng)營仍然占據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種形式共同發(fā)展，形成了新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，[12]新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系逐漸成熟。我國已基本建立了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育機(jī)制，有效促進(jìn)了這些主體的成長和發(fā)展。以家庭農(nóng)場為例，我國通過實(shí)施家庭農(nóng)場培育計(jì)劃，家庭農(nóng)場數(shù)量穩(wěn)步提升、經(jīng)營管理更加規(guī)范、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)更加多元、發(fā)展模式更加多樣。截至2024年1月，全國家庭農(nóng)場數(shù)量已達(dá)到約400萬個(gè)。[13]在農(nóng)民合作社方面，我國通過實(shí)施農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動，允許財(cái)政資金直接投向符合規(guī)定的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)直接轉(zhuǎn)交給合作社持有、管護(hù)和經(jīng)營，允許合作社開展信用合作等政策支持，合作社的質(zhì)量和運(yùn)營效率得到顯著提升。截至2024年1月，全國已有農(nóng)民合作社221.2萬個(gè)。[14]同時(shí)，各地積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，形成了“公司＋專業(yè)合作社＋家庭農(nóng)場＋小農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，提升了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。此外，還通過社會化服務(wù)、土地托管等方式將小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，大力發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)組織。值得關(guān)注的是，我國新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革取得了重大進(jìn)展，基本完成了包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)權(quán)屬界定、成員身份確認(rèn)在內(nèi)的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步建立了產(chǎn)權(quán)清晰、經(jīng)營穩(wěn)健、分配合理的新型集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，并出臺了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，推動了資源發(fā)包型、物業(yè)出租型、資產(chǎn)參股型、居間服務(wù)型等多種形式的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的顯著發(fā)展。
城鄉(xiāng)要素雙向流動的機(jī)制逐步形成。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)之間的要素流動長期呈現(xiàn)農(nóng)村向城市的單向趨勢。然而，自黨的十八屆三中全會以來，這種單向流動格局得到了顯著改善，城鄉(xiāng)要素的雙向流動機(jī)制已初步形成。首先，國家對“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入力度持續(xù)加大。國家將“三農(nóng)”作為財(cái)政資金優(yōu)先投入保障的領(lǐng)域，逐步建立了保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的公共財(cái)政投入制度，支持地方政府發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券，用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施和鄉(xiāng)村建設(shè)，[15]支持地方設(shè)立鄉(xiāng)村全面振興基金，以撬動金融資本和社會力量參與鄉(xiāng)村建設(shè)。其次，鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系建設(shè)取得新成效。這包括推動中小銀行和地方銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品提供機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)商行和信用社回歸為農(nóng)服務(wù)的本源，完善村鎮(zhèn)銀行發(fā)展和運(yùn)行機(jī)制，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度，建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，加快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等，這些措施有效地促進(jìn)了信貸資金流入鄉(xiāng)村，支持了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后，逐步建立了城市先進(jìn)要素返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的有效機(jī)制。在吸引社會資本方面，通過打造法治化、便利化的基層營商環(huán)境、完善融資貸款政策、提供配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、鼓勵工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，以及支持工商資本與村集體合作共贏模式等，初步建立了鼓勵工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制。在吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)方面，政府出臺了一系列財(cái)政、金融、社會保障等激勵政策，以及崗位、職稱評定、工資待遇等方面的支持政策，這些政策鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生回鄉(xiāng)扎根基層，鼓勵外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，[16]以及推動城市教科文衛(wèi)體等人員服務(wù)鄉(xiāng)村。在科技成果入鄉(xiāng)方面，政府發(fā)揮了引導(dǎo)推動作用，通過健全產(chǎn)學(xué)研用合作機(jī)制和農(nóng)業(yè)科研成果產(chǎn)權(quán)制度、賦予科研人員科技成果所有權(quán)、建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度、允許農(nóng)技人員通過提供增值服務(wù)合理取酬等措施，初步建立了有利于科研成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化推廣的激勵機(jī)制。
城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化發(fā)展機(jī)制加快建立。黨的十八屆三中全會以來，我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村，逐步建立了關(guān)于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)一體化機(jī)制。我國打破了城鄉(xiāng)分割的舊格局，將市域或縣域視為一個(gè)整體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)道路、供水、供氣、供電、通信、垃圾污水處理、防洪等方面的基礎(chǔ)設(shè)施布局，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)和有機(jī)銜接。[17]我國明確了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施作為公共產(chǎn)品的定位，初步建立了事權(quán)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、中央支持、省級統(tǒng)籌、市縣負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機(jī)制，并根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的公益性與經(jīng)濟(jì)性差異，健全分級分類的投入機(jī)制。我國深化了基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)改革，將城鄉(xiāng)道路等公益性設(shè)施的管護(hù)和運(yùn)營費(fèi)用納入公共財(cái)政預(yù)算，并通過政府購買服務(wù)等方式，引入專業(yè)企業(yè)參與，提升了管護(hù)的市場化水平。與此同時(shí)，我國城鄉(xiāng)普惠共享的基本公共服務(wù)正在形成。各地積極推進(jìn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。我國已建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、教育資源均衡配置、公共文化、社會保障和社會救濟(jì)等制度，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、便利化程度顯著提高，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和制度并軌取得了新進(jìn)展。例如，我們通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件、健全網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制、建立縣域醫(yī)共體、建立巡回醫(yī)療和遠(yuǎn)程醫(yī)療機(jī)制、實(shí)施分級診療制度以及實(shí)行差別化醫(yī)保支付政策等措施，在健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系方面取得了顯著進(jìn)展。
進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必然要求
黨的十八屆三中全會以來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制已初步建立，但城鄉(xiāng)要素仍存在流動不暢的問題，鄉(xiāng)村的人才、土地、資金等要素繼續(xù)過多地流向城市，公共資源配置的不均衡問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的二元制度尚未完全破除。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要標(biāo)志。新時(shí)代新征程，我國進(jìn)入了以中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，[18]必須將城鄉(xiāng)融合發(fā)展貫穿于推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的整個(gè)過程之中，積極主動破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，暢通城鄉(xiāng)要素流動，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，以拓展中國式現(xiàn)代化發(fā)展空間，并推動中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的迫切需要。中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。我國擁有十四億多人口，即便城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，仍有4億多人口生產(chǎn)生活在農(nóng)村，[19]只有當(dāng)這部分人口也實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，其重要性并未改變。我國人口規(guī)模大、農(nóng)產(chǎn)品需求量大，糧食安全更是國家安全的“壓艙石”，只有實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)全面、安全、有保障的現(xiàn)代化。改革開放以來，我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，但與此相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程較緩慢。這表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后、耕地和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量不高、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)固；糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高、國際競爭力比較弱；大農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)多功能發(fā)揮不充分、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不發(fā)達(dá)，生物育種、設(shè)施農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、新型食品產(chǎn)業(yè)等高附加值業(yè)態(tài)發(fā)展不足；農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力與發(fā)達(dá)國家相比仍有差距，核心關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新不足，種子等關(guān)鍵要素仍受制于人；農(nóng)村要素繼續(xù)流向城市，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和人居環(huán)境建設(shè)相對落后，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化水平與城市存在差距。
推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，不能出現(xiàn)城市繁榮而農(nóng)村凋敝的兩極分化。我們必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，這是推進(jìn)中國現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)不可或缺的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、加快農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必由之路，在很大程度上決定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化成效。因此，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的機(jī)制，促進(jìn)城市先進(jìn)要素不斷流入鄉(xiāng)村，有利于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和國家現(xiàn)代化發(fā)展。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，是關(guān)系我國發(fā)展全局的重大任務(wù)，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國發(fā)展的主題。暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要組成部分。目前，我國經(jīng)濟(jì)整體呈現(xiàn)增長平穩(wěn)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的態(tài)勢，但面臨需求不足、投資乏力、循環(huán)不夠通暢等問題。其中，工農(nóng)城鄉(xiāng)資源要素和商品流通不暢，是影響循環(huán)暢通的關(guān)鍵因素之一。在我國14億多人口中，鄉(xiāng)村人口超5億，[20]鄉(xiāng)村既是巨大的要素市場，為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化源源不斷提供要素，同時(shí)也是巨大的消費(fèi)市場，為眾多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、工業(yè)產(chǎn)品、日常消費(fèi)品提供市場。如果能讓數(shù)億農(nóng)民同步實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化，縮小與城市居民的收入和生活水平差距，將能釋放巨大的創(chuàng)造動能和消費(fèi)潛力。此外，建設(shè)好鄉(xiāng)村，不僅可以為城市居民提供休閑、旅游、生態(tài)產(chǎn)品和良好的消費(fèi)場景，還能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入強(qiáng)大動力。因此，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，暢通工農(nóng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，對于暢通國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)韌性和戰(zhàn)略縱深具有重要意義。這將有效擴(kuò)大國內(nèi)需求，發(fā)揮我國超大規(guī)模市場的優(yōu)勢，為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動力。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是滿足人民對美好生活向往、促進(jìn)共同富裕的內(nèi)在要求。新時(shí)代新征程，人們對美好生活的追求愈發(fā)強(qiáng)烈、對生活質(zhì)量的要求也越來越高。推動全體人民共同富裕進(jìn)入了一個(gè)需要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的階段。我國已通過脫貧攻堅(jiān)歷史性地解決了絕對貧困問題，但實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，這一挑戰(zhàn)是由我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，且仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中這一事實(shí)所決定的。促進(jìn)共同富裕的難點(diǎn)仍在農(nóng)村，關(guān)鍵是逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入、公共服務(wù)和生活水平的差距。黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)居民收入增長速度發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)折，農(nóng)村居民收入增長速度一直高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入比逐年下降，由2013年的3.03∶1降至2023年的2.39∶1。[21]但是，城鄉(xiāng)居民絕對收入差距并未縮小，反而在擴(kuò)大，由2013年的1.81萬元增加到2023年的3.01萬元。[22]今后一段時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響，農(nóng)民持續(xù)增收的難度可能加大，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距將面臨巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)和社會保障差距更加明顯。為了拓展農(nóng)民就業(yè)增收渠道，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、便利化水平和可及性，使農(nóng)村逐步具備現(xiàn)代化的生活條件，讓農(nóng)民過上更加富裕美好的生活，我們必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的“統(tǒng)籌-融合-流動-均衡”基本思路
我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展是在農(nóng)村人口規(guī)模龐大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模相對較小的背景下推進(jìn)的，其難度和復(fù)雜性前所未有。在新發(fā)展階段，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本思路和方向已在黨的二十屆三中全會上得到明確。從體制機(jī)制角度看，關(guān)鍵在于建立一個(gè)能夠同時(shí)推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的統(tǒng)籌機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和治理全面融合的機(jī)制，完善城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的體制機(jī)制，健全縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展的機(jī)制。
統(tǒng)籌：建立統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興機(jī)制。黨的二十屆三中全會進(jìn)一步將新型工業(yè)化納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架，與新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興相結(jié)合，明確提出了“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”的指導(dǎo)思想。
這一重大變化強(qiáng)調(diào)了新型工業(yè)化在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興中的核心作用，體現(xiàn)了工業(yè)化在產(chǎn)業(yè)支撐中的重要性。新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相互促進(jìn)，共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體。新型工業(yè)化為新型城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐和動力來源，同時(shí)也為鄉(xiāng)村全面振興提供物質(zhì)技術(shù)條件和管理創(chuàng)新模式；新型城鎮(zhèn)化為新型工業(yè)化提供主要載體和集聚效應(yīng)，為鄉(xiāng)村全面振興提供拉動力和要素輸出渠道；鄉(xiāng)村全面振興則為新型工業(yè)化提供要素和農(nóng)產(chǎn)品原料，為工業(yè)化產(chǎn)品開拓市場，為新型城鎮(zhèn)化提供人力和土地資源。隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展的不斷深入，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和互動將變得更加緊密，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村與城市之間就越呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的融合狀態(tài)。為了推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，我們不能局限于鄉(xiāng)村本身，而應(yīng)借助新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大動能。同樣，推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化也要超越工業(yè)和城市本身，從工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和互動中把握發(fā)展方向。在實(shí)踐中，要找準(zhǔn)統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的結(jié)合點(diǎn)，打通痛點(diǎn)與堵點(diǎn)，規(guī)避產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村發(fā)展之間存在的“時(shí)間上不同步”和“空間上無互動”等問題，形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)機(jī)制，發(fā)揮整體效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。
融合：構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合體制機(jī)制。推動城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合是推動城鄉(xiāng)融合的重要組成部分。這包括兩方面含義：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理三者之間要相互聯(lián)結(jié)、有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)一體化貫通；二是城鄉(xiāng)之間在規(guī)劃上要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融為一體，在建設(shè)上要統(tǒng)一部署、一體推進(jìn)，在治理上要有效銜接、有機(jī)融合。長期以來，無論在城市還是鄉(xiāng)村建設(shè)中，城市規(guī)劃與建設(shè)、建設(shè)與治理之間存在脫節(jié)，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃分割，城市建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)各自為政，城鄉(xiāng)治理分屬不同體系，這些問題是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的明顯表現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。自黨的十八屆三中全會以來，盡管我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和治理方面取得了顯著進(jìn)展和成效，但其中的分割和矛盾仍是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要因素。推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃融合，重點(diǎn)是將城市和鄉(xiāng)村視為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和國土開發(fā)格局，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)、城鎮(zhèn)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行統(tǒng)一布局，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”的規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理和實(shí)施體制。推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)融合，重點(diǎn)是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的指引下，統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)同推進(jìn)、一體化推進(jìn)城市和鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面的協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)同鄉(xiāng)村建設(shè)相互促進(jìn)。推進(jìn)城鄉(xiāng)治理融合，就是建立一個(gè)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村上下貫通、有效銜接的治理結(jié)構(gòu)，將城市先進(jìn)的治理方式、數(shù)字化等技術(shù)手段、治理網(wǎng)格延伸覆蓋到鄉(xiāng)村，提高鄉(xiāng)村社會治理能力和水平。推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合，必須繼續(xù)深化城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理體制改革，建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制和建設(shè)管理平臺，強(qiáng)化跨部門協(xié)作，促進(jìn)規(guī)劃部門之間、規(guī)劃與建設(shè)管理部門之間的信息共享和協(xié)同，增強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)、治理的協(xié)調(diào)性，構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理一體化體制機(jī)制。
流動：完善促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動體制機(jī)制。長期以來，城鄉(xiāng)要素交換不平等，農(nóng)村要素單向流向城市，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的關(guān)鍵因素。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，關(guān)鍵在于完善城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動體制機(jī)制，這一機(jī)制不僅對于推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的協(xié)同發(fā)展至關(guān)重要，也是提高城鄉(xiāng)資源要素配置效率、平衡農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門勞動生產(chǎn)率、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的關(guān)鍵。為了進(jìn)一步完善這一體制機(jī)制，我們需要確保土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素按照市場供求關(guān)系在城鄉(xiāng)間自由流動，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的高效配置。重點(diǎn)是改變農(nóng)村資源要素向城市單向流動的舊有格局，破除城市先進(jìn)要素向農(nóng)村流動的制度壁壘，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場建設(shè)，更好激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，引導(dǎo)要素按照市場供求和市場價(jià)格合理流動，實(shí)現(xiàn)要素利用的最大化、最優(yōu)化。同時(shí)，根據(jù)不同要素的特性、市場化程度的高低和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，分類推進(jìn)要素市場化配置改革，增強(qiáng)要素改革的整體性、協(xié)同性，緊緊圍繞“人、地、錢”三個(gè)關(guān)鍵要素，打通阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)著力破除體制機(jī)制障礙，以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。
均衡：建立健全以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為核心、農(nóng)民收入增長為關(guān)鍵的縮小城鄉(xiāng)差別機(jī)制。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化既是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要保障，又是縮小城鄉(xiāng)居民生活條件差距的重要體現(xiàn)。要以提高農(nóng)村居民收入為關(guān)鍵、以加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化為核心，建立健全縮小城鄉(xiāng)差距的有效機(jī)制，以促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕。完善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)制，以增加農(nóng)民工資性收入。通過完善財(cái)稅、信貸、保險(xiǎn)、用地等政策，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，完善龍頭企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)展家庭農(nóng)場，培育社會化服務(wù)組織，支持鄉(xiāng)村多樣化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，健全農(nóng)民經(jīng)營性收入增長機(jī)制。此外，通過推動“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長機(jī)制。同時(shí)，通過完善對農(nóng)民的補(bǔ)貼政策等，強(qiáng)化農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入保障機(jī)制。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，我們要加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，不斷提升城鄉(xiāng)之間路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、氣網(wǎng)等互聯(lián)互通和一體化水平，建立健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)機(jī)制。在公共服務(wù)方面，我們要圍繞基本公共服務(wù)均衡性和可及性，將人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的需要與基本公共服務(wù)資源的優(yōu)先供給有機(jī)結(jié)合，建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制，最大限度地將公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，將社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的著力點(diǎn)
深化改革和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，是關(guān)乎現(xiàn)代化全局和經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大任務(wù)。這一任務(wù)將貫穿于中國式現(xiàn)代化的全過程，是一項(xiàng)涉及多方面的系統(tǒng)工程，它要求我們系統(tǒng)集成、整體推進(jìn)，同時(shí)聚合力量、聚焦重點(diǎn)，采取更為有力的改革措施扎實(shí)推進(jìn)。根據(jù)形勢的變化、中國式現(xiàn)代化建設(shè)的新要求和需要破解的現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的著力重點(diǎn)，應(yīng)在以下四個(gè)領(lǐng)域取得突破。
健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分和必由之路，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興的強(qiáng)大動力。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。目前，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化率之間存在18個(gè)百分點(diǎn)的差距，涉及2億多流動人口，其中大約1.5億多為農(nóng)民工。[23]推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，首先是構(gòu)建有效的“推拉機(jī)制”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這包括深化戶籍制度改革，建立由常住地登記戶口提供公共服務(wù)的制度，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險(xiǎn)、住房供給、隨遷子女教育等與當(dāng)?shù)貞艏丝谙硎芡却龅挠行е贫?。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本應(yīng)由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與和合理分擔(dān)。近年來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)度在一些地區(qū)“不及預(yù)期”，這背后的原因既有城市政府動力、支持力度不足的情況，又有農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作居住生活卻不愿意放棄農(nóng)村戶籍的情形。解決城市政府動力不足問題，要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化增加掛鉤協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿放棄農(nóng)村戶籍的問題，要提升進(jìn)城落戶農(nóng)民的社會保障和公共服務(wù)水平，讓他們愿意融入城鎮(zhèn)生活。此外，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，并探索建立自愿有償退出的機(jī)制，以消除農(nóng)民完全市民化的后顧之憂。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化另一個(gè)重點(diǎn)就是優(yōu)化城市的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和治理，提升城市的綜合承載力和服務(wù)功能。在空間布局和形態(tài)上，應(yīng)健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。在城鎮(zhèn)建設(shè)上，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入實(shí)施城市更新行動，重視推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障房建設(shè)、城中村改造。在體制機(jī)制上，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。經(jīng)驗(yàn)表明，都市圈是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐平臺，需轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。對于人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)中小城市級別的“特大鎮(zhèn)”，應(yīng)賦予其與人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相稱的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。在城市有效治理上，要充分推廣利用數(shù)智化成果，推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系；建立可持續(xù)的城市有機(jī)更新模式和推進(jìn)機(jī)制，提升城市安全韌性治理水平。
鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。改革開放以來，我國在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，逐步形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度。1993年，中央一號文件將農(nóng)村基本經(jīng)營制度提升至作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基本制度的戰(zhàn)略高度，凸顯了這一制度是黨在農(nóng)村政策的基石，以及推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)和前提。實(shí)踐證明，農(nóng)村基本經(jīng)營制度符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，能夠適應(yīng)不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，并符合廣大農(nóng)民的意愿，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，推動了中國農(nóng)村的發(fā)展，這一制度符合我國國情農(nóng)情，必須長期堅(jiān)持、毫不動搖。一方面，“鞏固”農(nóng)村基本經(jīng)營制度，意味著堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不能變、堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系不能變、堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不能變。近年來，我國多地農(nóng)村第二輪土地承包陸續(xù)到期或即將到期，農(nóng)民對于承包地政策的未來走向非常關(guān)注，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔(dān)心土地會被收回。我們必須堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，有序推進(jìn)再延長三十年的試點(diǎn)工作，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地保持穩(wěn)定。另一方面，要不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，因地制宜提高“統(tǒng)”的層次和水平，賦予雙層經(jīng)營制度新的內(nèi)涵。主要的改進(jìn)方向包括：加強(qiáng)對小農(nóng)戶家庭經(jīng)營的社會化服務(wù)和科技推廣，提高家庭經(jīng)營的集約化水平，鼓勵部分小農(nóng)戶適應(yīng)社會化要求流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展成為規(guī)模適度的家庭農(nóng)場；積極培育家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、集體經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種形式，推動經(jīng)營形式由單一的農(nóng)戶承包經(jīng)營向多方主體共營轉(zhuǎn)變；充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在規(guī)?；?、集約化以及品牌化等方面的積極作用，建立對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持政策直接同帶動農(nóng)民增收掛鉤的機(jī)制；健全多主體與多形式、專業(yè)服務(wù)和綜合服務(wù)相結(jié)合的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，充分培育和有效發(fā)揮農(nóng)民合作社的服務(wù)功能和帶動作用，鼓勵其拓展服務(wù)領(lǐng)域、擴(kuò)大輻射范圍、創(chuàng)新服務(wù)模式、提高服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是完善雙層經(jīng)營制度、提高“統(tǒng)”的層次的重要方面，我們應(yīng)鼓勵因地制宜探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、經(jīng)營性資產(chǎn)參股等多樣化新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑，鼓勵采取跨村聯(lián)營、股份合作等多種形式，提高集體經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌層次，從而更好地服務(wù)于農(nóng)村的全面發(fā)展。
完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。長期以來，“重城輕鄉(xiāng)”和“重工輕農(nóng)”的發(fā)展傾向和政策導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展差距的擴(kuò)大。為了縮小這一差距，我們必須改變這種傾向，將“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的方針落到實(shí)處。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的首要任務(wù)是完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。第一，健全縣域富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)機(jī)制，這是完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度的重點(diǎn)。發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)農(nóng)民增收的首要途徑，應(yīng)加大政策、資金和項(xiàng)目的支持力度，構(gòu)建縣域富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)機(jī)制，健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制。依托縣域特色資源優(yōu)勢，圍繞“土特產(chǎn)”發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過抓龍頭、建基地、樹品牌、搞加工、補(bǔ)鏈條、興業(yè)態(tài)、拓市場，切實(shí)做大做強(qiáng)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。第二，加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策，這是完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度的核心。關(guān)鍵是要緊緊圍繞進(jìn)一步提高補(bǔ)貼政策的針對性、精準(zhǔn)性和有效性，從價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等方面強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策存在不全面、不充分，險(xiǎn)種存在覆蓋面不足、保障水平不高等問題。因此，要發(fā)展多層次多形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、增加保險(xiǎn)品種、提高保險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以滿足小農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營戶多元化保險(xiǎn)需求。糧食安全是“國之大者”。保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的首要任務(wù)。我們需要加快健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，綜合運(yùn)用糧食最低收購價(jià)和收儲、進(jìn)口等調(diào)控政策，使糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格保持在合理區(qū)間。針對糧食主產(chǎn)區(qū)“產(chǎn)糧多、經(jīng)濟(jì)弱、財(cái)政窮”的狀況，要在完善從中央到地方縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，支持主銷區(qū)、主產(chǎn)區(qū)地方政府加強(qiáng)橫向合作，通過橫向轉(zhuǎn)移支付方式，支持主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)民種糧和地方政府抓糧積極性。第三，建立健全農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的完善分類幫扶制度，這是完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度的重要方面。我國脫貧地區(qū)在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果階段后，避免了發(fā)生返貧尤其是規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)，但外界環(huán)境和自身因素的變化可能導(dǎo)致返貧和新的致貧風(fēng)險(xiǎn)，因此需要長期建立返貧致貧的預(yù)警、響應(yīng)、幫扶機(jī)制，確保脫貧人口穩(wěn)定脫貧并走向富裕。同時(shí)，防止返貧致貧的工作應(yīng)從脫貧人口、脫貧地區(qū)擴(kuò)大到整個(gè)農(nóng)村低收入人口、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建立健全覆蓋整個(gè)農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制。針對農(nóng)村低收入人口，要區(qū)別情況建立分層分類幫扶制度；針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也要建立分層分類幫扶制度，重點(diǎn)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)短板，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力和能力。應(yīng)指出的是，在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，國家和社會各界在貧困地區(qū)留下了大量的扶貧資產(chǎn)，在新的階段，我們需要切實(shí)健全扶貧資產(chǎn)管理機(jī)制，用好用活扶貧資產(chǎn)，使之發(fā)揮資產(chǎn)效益。
深化土地制度改革。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村基礎(chǔ)性制度安排，土地改革不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，以及城鄉(xiāng)要素平等交換的問題。因此，深化土地制度改革是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。第一，深化土地制度改革應(yīng)聚焦于承包地，繼續(xù)深化“三權(quán)分置”制度。在完善所有權(quán)權(quán)能方面，我們需要健全承包地集體所有權(quán)行使機(jī)制，發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織在促進(jìn)地塊連片、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、組織開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和撂荒地利用等方面的作用。在完善承包權(quán)權(quán)能方面，重點(diǎn)工作是做好第二輪土地承包到期后再延長三十年的試點(diǎn)工作，探索自愿有償退出辦法。在完善經(jīng)營權(quán)權(quán)能方面，需要完善經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能，從提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、發(fā)展規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)出發(fā)，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，探索防止流轉(zhuǎn)費(fèi)用不合理上漲等有效措施，降低農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的土地成本。第二，深化土地制度改革應(yīng)聚焦于耕地，重點(diǎn)是健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系。我們需要改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，將各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，確保達(dá)到平衡標(biāo)準(zhǔn)。對于將耕地轉(zhuǎn)為園地、林地、養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地的情況，也應(yīng)實(shí)行占補(bǔ)平衡。同時(shí)，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入和管護(hù)力度，提高建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗(yàn)收、管理機(jī)制，確保每一塊高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田都能成功建成。此外，還需健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系，確?；巨r(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品的種植。第三，深化土地制度改革應(yīng)聚焦于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，有序推進(jìn)入市改革。要注意發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，創(chuàng)新成員參與決策、監(jiān)督的方式。擴(kuò)大入市范圍，在符合國土空間規(guī)劃的前提下，將退出或閑置的農(nóng)村宅基地、廢棄的公益性公共設(shè)施建設(shè)用地等存量土地和新增集體建設(shè)用地納入入市范圍。探索入市計(jì)劃指標(biāo)管理，推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地年度入市計(jì)劃與年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃、土地收儲計(jì)劃、低效用地再開發(fā)實(shí)施計(jì)劃同步制定、充分銜接。建立入市土地的價(jià)值保障機(jī)制，確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市底價(jià)；健全土地增值收益分配機(jī)制，依法保障農(nóng)民集體享有的土地財(cái)產(chǎn)性收益。第四，深化土地制度改革應(yīng)聚焦于宅基地，重點(diǎn)是盤活利用農(nóng)戶擁有的合法住房。黨的十八屆三中全會以來，兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)中的一些探索已基本成熟，可轉(zhuǎn)化為全面實(shí)行的制度安排；而一些風(fēng)險(xiǎn)沒有充分暴露、認(rèn)識分歧較大的問題，則需要繼續(xù)探索解決方式。當(dāng)前，應(yīng)允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用?？紤]到法律規(guī)定租賃期限不得超過二十年，可能影響承租人的投資改造意愿，因此需要探索適度延長農(nóng)戶住房租賃期限。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)戶住房出租、入股、合作中的角色，無論是受托直接經(jīng)營還是作為農(nóng)戶代表與外來業(yè)主合作，都需要進(jìn)一步探索。
以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)率先突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)
縣域是城鄉(xiāng)融合基本的空間治理單元，是城鄉(xiāng)聯(lián)系最緊密，且最有條件率先突破城鄉(xiāng)二元體制的地區(qū)。2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。2024年中央一號文件專門對“促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作出全面安排?？梢?，縣域在完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要作用。
深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革可以在縣域內(nèi)率先突破。全面深化改革，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)，深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革，不僅具有最有利的條件，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第一，縣域具有地域范圍適中、治理結(jié)構(gòu)完整、城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、文化同質(zhì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)深化改革最有條件率先突破二元結(jié)構(gòu)?？h域作為連接鄉(xiāng)村與大中城市的紐帶，兼具城市性與農(nóng)村性，既是鄉(xiāng)村全面振興的主戰(zhàn)場，也是城市體系末梢節(jié)點(diǎn)的承載地，涵蓋了縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊多個(gè)發(fā)展層次等，這些特點(diǎn)決定了縣域是城鄉(xiāng)融合的最佳地域單元。第二，縣域具有相對完整的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)深化改革更能促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。在縣域發(fā)展空間內(nèi)，既有以二三產(chǎn)業(yè)為主的城市經(jīng)濟(jì)、鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，又有以第一產(chǎn)業(yè)為主，一二三產(chǎn)業(yè)融合的村域經(jīng)濟(jì)、家庭經(jīng)濟(jì)；既有以組織財(cái)政稅收、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、壯大支柱產(chǎn)業(yè)等為主要內(nèi)容的國有經(jīng)濟(jì)，又有以民間產(chǎn)業(yè)、私營企業(yè)、個(gè)體靈活就業(yè)為主要內(nèi)容的民營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)；既有具有當(dāng)?shù)靥厣牡诙a(chǎn)業(yè)，又有以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)。以縣域?yàn)榛締卧晟瞥青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，既能在一定程度上避免城市發(fā)展帶來的虹吸效應(yīng)，緩解城市發(fā)展承載的壓力，又能更好地直接對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，減緩鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的凋敝，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，縣域單元具有承上啟下的作用，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)深化改革，更能促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動?？h域尤其是縣城是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的交匯點(diǎn)，是城市與鄉(xiāng)村的中間連接體，也是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體。縣城“承上”接受大中城市的輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，具有滿足廣大農(nóng)民群眾就業(yè)安家需求的巨大潛力?？h城公共設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)能力的提升，最能促進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有效推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。縣城是聯(lián)系廣大農(nóng)村最緊密、最直接的城市空間結(jié)構(gòu)單元，縣城“啟下”傳輸鄉(xiāng)村發(fā)展所需要的科技、人才、資本、數(shù)字信息等要素，促進(jìn)資源要素有序向鄉(xiāng)村流動，推動各類鄉(xiāng)村資源以市場化形式盤活利用，引領(lǐng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打開廣大農(nóng)村消費(fèi)市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。第四，縣域單元資源稟賦和發(fā)展活動更具差異性，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)深化改革，更能激活多樣化活力。因不同縣域所處地理位置、區(qū)位條件、資源稟賦、人文歷史等發(fā)展基礎(chǔ)不同，發(fā)展活動具有地域差異性，這為各縣挖掘自身特色，走特色城鄉(xiāng)融合之路創(chuàng)造了探索空間。縣域地貌環(huán)境多樣，既有平原縣，也有丘陵、山區(qū)、高原縣；縣域類型豐富，既有農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)大縣、商貿(mào)大縣，也有旅游大縣、歷史文化大縣、生態(tài)大縣，縣域間資源稟賦和發(fā)展差異明顯，利用這樣的區(qū)域差別優(yōu)勢，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革，更能迸發(fā)多樣發(fā)展的生機(jī)活力。
如何在縣域內(nèi)率先突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在縣域內(nèi)率先突破二元結(jié)構(gòu)，就是要以加快縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為龍頭，以統(tǒng)籌推進(jìn)縣域新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興為主線，抓住“人、地、錢”三個(gè)核心要素，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素產(chǎn)權(quán)和市場化改革，以縣城作為連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁，完善城、鎮(zhèn)、村體系，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。一是抓住“人、地、錢”，深化縣域要素產(chǎn)權(quán)和市場化改革。生產(chǎn)要素的雙向流動是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容。當(dāng)前城鄉(xiāng)融合亟需以縣域單元為載體，以要素平等交換和雙向流動為核心，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。要圍繞“人、地、錢”，深化農(nóng)民就近市民化體制機(jī)制改革，建立健全成本由政府、農(nóng)民和企業(yè)等各方分擔(dān)機(jī)制，實(shí)施向縣域更加傾斜的財(cái)政、投資、土地、產(chǎn)業(yè)等政策，支持縣城吸納更多的農(nóng)村人口落戶；深化人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)制度改革，制定更加有力的財(cái)政金融、社會保障等激勵政策，吸引高校畢業(yè)生、外出務(wù)工人員、經(jīng)商人員以及教育、科技、文化、衛(wèi)生和體育領(lǐng)域人員等各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)，積極廣泛參與鄉(xiāng)村全面振興；深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革，進(jìn)一步激活承包地經(jīng)營權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。對進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)建立健全充分保障機(jī)制，并建立市場化退出機(jī)制和渠道。深化投融資體制機(jī)制改革，健全鄉(xiāng)村全面振興的多元化投融資機(jī)制。采取貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方式，健全金融機(jī)構(gòu)把更多信貸資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的有效機(jī)制。創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境和穩(wěn)定的預(yù)期，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和平臺，健全鼓勵和規(guī)范資本下鄉(xiāng)的有效機(jī)制。二是抓住“經(jīng)濟(jì)牽引”，深化縣域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機(jī)制改革。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動融合指根據(jù)三大產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間的分布特點(diǎn)，以區(qū)位選擇理論為依據(jù)、以資源稟賦優(yōu)勢和市場為指向，發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，打通工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈，在雙向產(chǎn)業(yè)延伸過程中促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的分工與合作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)互動、一體化發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)涵蓋了從一產(chǎn)到三產(chǎn)，從種植、加工到服務(wù)的完整產(chǎn)業(yè)體系，具有一定的產(chǎn)業(yè)吸納和轉(zhuǎn)化能力。推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動融合發(fā)展，要以產(chǎn)鎮(zhèn)融合為核心理念，培育產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展品牌，構(gòu)建“一鎮(zhèn)一特”“一村一品”的發(fā)展格局，創(chuàng)建一批特色示范小鎮(zhèn)；大力培育優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)融合園區(qū)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，加強(qiáng)縣域商業(yè)體系建設(shè)，推進(jìn)縣域新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。在縣域?qū)用?，要搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的有效平臺，創(chuàng)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基地和先行區(qū)，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以企幫村的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制。鼓勵已有城市產(chǎn)業(yè)下沉到鄉(xiāng)村，引入現(xiàn)代科技、管理等先進(jìn)要素，鼓勵村集體與縣城、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等聯(lián)合發(fā)展，形成城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)融合繁榮局面。三是抓住“公共資源配置”，深化縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)和公共服務(wù)供給機(jī)制改革。以縣域?yàn)檩d體深化城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給體制機(jī)制改革，根據(jù)未來城鄉(xiāng)人口分布的變化，優(yōu)化縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，推動縣、鄉(xiāng)、村三級層面的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)形成均衡供給機(jī)制。健全以縣城市政交通設(shè)施、對外連接通道、防洪排澇設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)能力、老化管網(wǎng)改造、數(shù)字化改造等為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，提升醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化體育、養(yǎng)老和社會福利等公共服務(wù)水平，建立健全基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋機(jī)制，增強(qiáng)縣城人口承載力和吸引力。充分發(fā)揮和大力提升縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力，加快建立縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋的有效制度，積極建設(shè)縣域城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體、醫(yī)療衛(wèi)生共同體，建立健全縣、鄉(xiāng)、村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，以提升和優(yōu)化鄉(xiāng)村居民的生活環(huán)境。按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)“不同類但等值”的原則，以縣域這一范圍作為整體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)的道路、供水、供電、信息、垃圾污水等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，分層分類確定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先順序，推動縣城部分基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級。四是抓住“高效治理”，深化縣域規(guī)劃、建設(shè)、治理體制機(jī)制改革。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體制，改變長期以來的城鄉(xiāng)國土空間、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃分割格局。優(yōu)化縣、鄉(xiāng)、村三級治理體系，強(qiáng)化縣級黨委抓鄉(xiāng)促村責(zé)任，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級組織體系，增強(qiáng)凝聚力、組織力、戰(zhàn)斗力。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，實(shí)施村級綜合服務(wù)設(shè)施提升工程，完善村級公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。健全德治、法治、自治相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，加強(qiáng)新型社區(qū)治理，完善社會工作服務(wù)體系。適應(yīng)信息技術(shù)的快速發(fā)展，加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)智慧縣城、智慧社區(qū)、數(shù)字鄉(xiāng)村。
言而總之，以縣域?yàn)橥黄瓶谏罨青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革，需要賦予縣級政府和有關(guān)部門更大的自主權(quán)，激發(fā)基層依靠群眾推動城鄉(xiāng)改革的積極性。要繼續(xù)深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，核心是賦予縣級更多的資源整合使用自主權(quán)，增強(qiáng)縣級自有財(cái)力和自主分配權(quán)，將直接面向基層、量大面廣、由縣級管理更方便有效、縣級能接得住管得好的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)交由縣級管理，大力支持縣域積極探索符合自身實(shí)際的城鄉(xiāng)融合改革發(fā)展路徑，健全改革的“容錯(cuò)機(jī)制”，形成鼓勵探索的良好氛圍。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合改革涉及面廣、觸及利益程度深、推進(jìn)難度大、復(fù)雜性高，各領(lǐng)域各方面改革的關(guān)聯(lián)性和互動性強(qiáng)。因此，需要樹立系統(tǒng)觀念，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)改革，重點(diǎn)是要整體推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，融合推進(jìn)城市二三產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村一產(chǎn)業(yè)，一體推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與建立落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)自愿有償退出機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)“人、地、錢”三者改革，銜接推進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場化改革與公共服務(wù)供給改革，貫通推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)與治理。
（本文系四川省社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“四川以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論與實(shí)踐研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：SCJJ24ZD31；四川省社科院2023級碩士研究生吳蝶對本文作出重要貢獻(xiàn)）
注釋
[1]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，2019年5月5日，https://www.gov.cn/zhengce/202203/content_3635390.htm。
[2]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，《人民日報(bào)》，2022年10月26日，第1版。
[3]《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)》，2024年7月18日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202407/content_6963409.htm。
[4]《中國城鎮(zhèn)化“下半場”更凸顯“人”》，2024年8月2日，https://zmgr.chinanews.com/cj/2024/08-02/10262619.shtml。
[5]《走融合發(fā)展之路 讓城鄉(xiāng)“雙向奔赴”》，2024年7月29日，https://news.gmw.cn/2024-07/29/content_37465123.htm。
[6]《全面深化公安改革，服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展》，2024年8月28日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202408/content_6970875.htm。
[7]《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，2016年10月30日，https://www.gov.cn/zhengce/2016-10/30/content_5126200.htm。
[8]錢忠好：《深化農(nóng)村土地制度改革》，《光明日報(bào)》，2023年4月4日，第11版。
[9]王浩：《“農(nóng)地”入市，怎么入》，《人民日報(bào)》，2017年6月11日，第9版。
[10]《2018年中央一號文件》，2018年2月5日，http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/zyyhwj/。
[11]《劃重點(diǎn)！新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)展開 探索自愿有償退出機(jī)制》，2021年7月6日，https://news.cctv.com/2021/07/06/ARTIt0YNdetihjRotFoR0MQo210706.shtml。
[12]陳耀東：《農(nóng)村三權(quán)分置怎樣與現(xiàn)行法律銜接》，《人民論壇》，2017年第11期。
[13][14]常欽：《如何完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制（政策問答·2024年中國經(jīng)濟(jì)這么干）》，《人民日報(bào)》，2024年1月14日，第1版。
[15]《2021年中央一號文件》，2021年2月21日，http://www.moa.gov.cn/ztzl/jj2021zyyhwj/。
[16]《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部門部署開展“我的家鄉(xiāng)我建設(shè)”活動》，2023年7月28日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202307/content_6895289.htm。
[17]《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，2019年4月8日，https://www.gov.cn/guowuyuan/2019-04/08/content_5380457.htm。
[18][21]宋靜恩：《以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)》，《人民日報(bào)》，2024年3月4日，第5版。
[19]《五年行動計(jì)劃再發(fā)布，今年實(shí)施新措施，三項(xiàng)政策覆蓋全國》，2024年9月1日，http://views.ce.cn/view/ent/202408/09/t20240809_39098319.shtml。
[20]數(shù)據(jù)來源參見國家統(tǒng)計(jì)局：https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202401/t20240117_1946624.html。
[22]《居民收入延續(xù)恢復(fù)性增長 消費(fèi)支出增長較快》，2024年4月17日，https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202404/t20240417_1948602.html。
[23]劉國中：《完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制（學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神）》，《人民日報(bào)》，2024年8月1日，第6版。
責(zé) 編∕楊 柳 美 編∕梁麗琛
Improving the Institutional Mechanism for Urban-Rural Integrated Development
Zhang Kejun
Abstract: In the context of a new era, further enhancing the institutional mechanism for urban-rural integrated development is essential to advancing Chinese-style modernization. To achieve this, we should adhere to the fundamental principles of "coordination-integration-mobility-balance," focusing on four key areas: improving the institutional mechanism to promote new urbanization, consolidating and perfecting the rural basic management system, optimizing support policies that strengthen, benefit, and enrich agriculture, and deepening reforms of the land system. Using the county as an essential entry point, this approach aims to break through the urban-rural dual structure. Thus, we should lead with high-quality county economic development, with new industrialization, urbanization, and rural revitalization as the main lines. Reforms should continue in areas such as property rights and market-based mechanisms for county-level resources, the integration of primary, secondary, and tertiary industries, mechanisms for infrastructure development and maintenance, public service provision, as well as urban and rural planning, construction, and governance, to establish a modern, integrated urban-rural development framework.
Keywords: urban-rural integrated development, institutional mechanism, Chinese-style modernization, county
