摘 要:“十四五”規(guī)劃擘畫了“建設(shè)韌性城市，提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險防控”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展藍(lán)圖。特大城市因其戰(zhàn)略地位和潛在風(fēng)險交織融合，構(gòu)成社區(qū)韌性研究中一個特殊且重要的現(xiàn)實(shí)場域。提升特大城市社區(qū)韌性面臨認(rèn)知層面和操作層面雙重挑戰(zhàn)，這就要求在實(shí)踐中加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，完善治理體系；堅持因地制宜，采取分類治理的策略；提高識別能力，基于過程追蹤展開韌性評估；加快思維轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變對風(fēng)險擾動的既有認(rèn)知，從事后轉(zhuǎn)向事前，從消極轉(zhuǎn)向積極。

關(guān)鍵詞:特大城市 社區(qū)韌性 現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn) 行動路徑

【中圖分類號】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“十四五”規(guī)劃擘畫了“建設(shè)韌性城市，提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險防控”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展藍(lán)圖。特大城市在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家中發(fā)揮標(biāo)桿引領(lǐng)作用，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的增長極和動力源。然而，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、人口流動快速性以及治理需求多樣性意味著防范潛在風(fēng)險成為當(dāng)前特大城市發(fā)展面臨的重大課題。從社區(qū)治理的角度自下而上來思考如何“破題”，尤其是提升特大城市社區(qū)韌性，便是具有可操作性的行動思路。

提升特大城市社區(qū)韌性的重要意義

特大城市因其戰(zhàn)略地位和潛在風(fēng)險交織融合，構(gòu)成社區(qū)韌性研究中一個特殊且重要的現(xiàn)實(shí)場域。

紓解時空壓縮的發(fā)展張力需要提升特大城市社區(qū)韌性。特大城市具有要素密度大、流動快和異質(zhì)化程度高的特征[1]，其發(fā)展速度與規(guī)模也不同于普通城市。從時間角度來說，特大城市發(fā)展速度遠(yuǎn)超普通城市，用十幾年走完其他城市幾十年的發(fā)展道路，意味著特大城市發(fā)展時間被擠壓，其可能要更早面臨城市轉(zhuǎn)型、資源枯竭或后勁不足的問題。從空間角度來說，特大城市人口規(guī)模在500萬以上，地形更復(fù)雜，物理空間承載的要素密度更大，由此帶來的管理和服務(wù)也更加復(fù)雜。例如，城市基礎(chǔ)設(shè)施更密集，管廊距離更長、鋪設(shè)難度更大，更易形成災(zāi)害的連鎖、疊加和放大效應(yīng)，被視作“潛在的風(fēng)險積聚中心”。[2]由此，特大城市時空壓縮的張力一旦突破臨界點(diǎn)，就可能陷入一種被動失序的混亂狀態(tài)。作為基層治理“最后一公里”的社區(qū)，是特大城市中最具體微觀的治理單元，其韌性的提升對于紓解這一張力具有重要價值。一方面，風(fēng)險的跨界性使得任何一個組織都無法躲避風(fēng)險帶來的沖擊，提升風(fēng)險應(yīng)對能力契合了特大城市社區(qū)韌性的發(fā)展理念；另一方面，韌性中所指涉的資源冗余也是紓解時空壓縮張力的有效舉措，即通過調(diào)配適度冗余的資源主動適應(yīng)環(huán)境變化，維系社區(qū)基本功能和服務(wù)。

紓解新舊轉(zhuǎn)換的制度張力需要提升特大城市社區(qū)韌性。特大城市人口規(guī)模巨大，與之相關(guān)的治理與服務(wù)需求面臨更加復(fù)雜多變的情況，由此引發(fā)的制度變革與政策調(diào)整也更加頻繁。較之于其他城市而言，特大城市更易成為政策創(chuàng)新的試驗(yàn)田和新制度的發(fā)源地。然而，不同部門之間乃至同一部門不同政策間的內(nèi)在張力會衍生出若干問題[3]，使得新舊制度轉(zhuǎn)換并不總是實(shí)現(xiàn)“無縫隙銜接”。在既有制度難以馬上拋棄，思維難以迅速調(diào)整的情況下，會對社會秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。而社區(qū)韌性中的關(guān)鍵因素——社會資本，作為連接特大城市社區(qū)韌性和集體行動的關(guān)鍵樞紐，為解決集體問題或集體行動的“困境”提供了出路。社區(qū)韌性的營造不僅需要外部資源的支持，更依賴社區(qū)自身的社會資本存量、社區(qū)內(nèi)部的動員組織能力以及社區(qū)居民的集體參與能力等因素。[4]可以說，社區(qū)韌性關(guān)于社會資本的價值認(rèn)知與集體行動的理論研究是一脈相承的。盡管現(xiàn)實(shí)情況是特大城市的高速運(yùn)轉(zhuǎn)、“陌生人社會”格局的形成鞏固消弭了社會資本的培育條件，但是特大城市社區(qū)韌性通過社會資本紓解因新舊制度張力帶來的社會問題的價值基礎(chǔ)卻從未改變。

紓解賦能與異化的技術(shù)張力需要提升特大城市社區(qū)韌性。特大城市科研院所和新興企業(yè)眾多，科技水平和專利技術(shù)也處于國內(nèi)領(lǐng)先地位，具有技術(shù)賦能的“地緣優(yōu)勢”，與此同時，技術(shù)作為一把雙刃劍，也可能產(chǎn)生技術(shù)失靈、風(fēng)險泄漏、形式主義等異化風(fēng)險。技術(shù)賦能與技術(shù)異化并存成為特大城市基層治理中一個獨(dú)特的現(xiàn)象。紓解兩者之間的張力與提升特大城市社區(qū)韌性具有內(nèi)在一致性。一方面，紓解技術(shù)賦能與異化之間張力的過程與提升特大城市社區(qū)韌性的過程都十分復(fù)雜，甚至都需要在沒有清晰明確的判斷依據(jù)的情況下平衡多重事物之間的關(guān)系。另一方面，兩者都在尋求某種意義上的“帕累托最優(yōu)”。紓解賦能與異化的技術(shù)張力問題的“帕累托最優(yōu)”在于：在異化風(fēng)險最小化的同時實(shí)現(xiàn)賦能價值的最大化。同樣，提升特大城市社區(qū)韌性是在立足現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上盡可能遠(yuǎn)離“斷裂點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展也是在追求另一種意義上的“帕累托最優(yōu)”。因此，紓解技術(shù)張力和提升特大城市社區(qū)韌性之間是相輔相成的，尤其是在治理現(xiàn)代化的背景下，人工智能、大數(shù)據(jù)、算法算力等智能化工具的廣泛應(yīng)用，為特大城市社區(qū)韌性的提升提供了技術(shù)支撐。

提升特大城市社區(qū)韌性面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

認(rèn)知層面：社區(qū)韌性概念寬泛而難以界定

起源于諾里斯等人的社區(qū)韌性研究已實(shí)現(xiàn)從心理學(xué)向社會學(xué)、公共管理學(xué)的巨大飛躍并進(jìn)入防災(zāi)減災(zāi)、風(fēng)險治理以及應(yīng)急管理研究學(xué)者的視野，成為一個更加綜合、立體的概念。目前已經(jīng)形成關(guān)于城市社區(qū)韌性的能力說、過程說、結(jié)果說等多種學(xué)理性認(rèn)知。在多樣化表達(dá)之下，社區(qū)韌性評估應(yīng)當(dāng)考慮哪些關(guān)鍵指標(biāo)，有何依據(jù)？社區(qū)韌性應(yīng)該涵蓋哪些維度？社區(qū)韌性作為城市韌性在更精確尺度上的演繹，兩者之間有何關(guān)聯(lián)？對上述問題的回答或許不存在標(biāo)準(zhǔn)答案，但是產(chǎn)生這種似是而非回答背后的原因卻值得深思，更應(yīng)該引起學(xué)界的重視。

在某種程度上，社區(qū)韌性似乎已經(jīng)成為一個無所不包的泛化概念，這也會令人感覺無所適從。盡管目前對社區(qū)韌性的概念界定基本圍繞社區(qū)面對沖擊或擾動時維持社區(qū)功能，適應(yīng)外部變化，提升應(yīng)對能力展開討論，但涉及具體的時間尺度卻沒有定論。也即無論是哪種定義，都沒有明確觀測窗口究竟應(yīng)該從何時開始，到何時結(jié)束。這就導(dǎo)致了不同學(xué)者的選擇往往大相徑庭：從能力說的角度研究社區(qū)韌性，認(rèn)為社區(qū)韌性提升于常規(guī)情境之中，彰顯于非常規(guī)情境之中，側(cè)重社區(qū)在常規(guī)情境中的提升建設(shè)行動；從過程說的角度研究社區(qū)韌性，認(rèn)為應(yīng)涵蓋災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)的全過程，且側(cè)重關(guān)注災(zāi)中應(yīng)對行為；從結(jié)果說的角度研究社區(qū)韌性，大多關(guān)注社區(qū)災(zāi)后的修復(fù)和自我超越。這就導(dǎo)致只要某社區(qū)成功應(yīng)對了突發(fā)事件就有可能被納入社區(qū)韌性的討論范疇。

實(shí)踐層面：特大城市社區(qū)韌性對社會治理創(chuàng)新提出更高要求

首先，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的績效指標(biāo)已經(jīng)不再契合特大城市社區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要，因?yàn)樘卮蟪鞘猩鐓^(qū)韌性的提升面臨高復(fù)雜性和高風(fēng)險性交織的現(xiàn)實(shí)情境。高復(fù)雜性主要表現(xiàn)在社區(qū)類型的差異性、社區(qū)擾動的多源性以及應(yīng)對擾動的多樣性。每增加一個變量，三者之間的排列組合結(jié)果會呈現(xiàn)指數(shù)型的增加，在社區(qū)應(yīng)對擾動的治理過程中就會加劇治理負(fù)荷。因此，特大城市社區(qū)無法實(shí)現(xiàn)齊頭并進(jìn)，更遑論確定社區(qū)韌性標(biāo)準(zhǔn)的整齊劃一。高風(fēng)險性是指特大城市風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化、疊加化和互動化的趨勢，既有自然風(fēng)險也有人為風(fēng)險，既有客觀性風(fēng)險也有主觀性風(fēng)險，既有技術(shù)性風(fēng)險也有制度性風(fēng)險，特大城市風(fēng)險結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、流動性和互構(gòu)性[5]，意味著機(jī)械嵌套統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)無異于刻舟求劍。

其次，冗余性資源的應(yīng)急配置被視為韌性的必要組成，改變了對資源效率最大化的推崇。[7]在傳統(tǒng)的治理體系中，我們大多關(guān)注物盡其用人盡其才，追求資源利用效率的最大化，但這一模式在非常規(guī)情境下卻容易失靈，使得風(fēng)險應(yīng)對變得“剛性”，缺乏緩沖地帶。學(xué)者將目光從資源配置的“絕對利用”轉(zhuǎn)向“相對剩余”的資源冗余，通過冗余性為風(fēng)險應(yīng)對提供更多方案和可能。然而，冗余性自身的缺陷也飽受爭議。尤其是冗余的尺度問題對提升特大城市社區(qū)韌性提出了新的挑戰(zhàn)。因?yàn)閺某杀臼找娼嵌葋碚f，資源冗余并不是理性的選擇，特別是無法準(zhǔn)確預(yù)測危機(jī)事件的情況下，資源冗余會增加風(fēng)險防御成本。

最后，特大城市社區(qū)韌性以對外部環(huán)境的動態(tài)適應(yīng)作為新目標(biāo)或新要求，要求加快推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新。這一改變既來自社區(qū)韌性的內(nèi)涵，也離不開外部環(huán)境的復(fù)雜化和風(fēng)險化。社區(qū)韌性的動態(tài)適應(yīng)不僅使評估難度加大，更對集中一體化的工作開展提出了挑戰(zhàn)，對特大城市中相關(guān)行動者的理念、思維和能力提出了更高的要求。在實(shí)踐操作中，現(xiàn)實(shí)情況并不總是清晰明朗的，特大城市社區(qū)外部環(huán)境的復(fù)雜化和風(fēng)險化需要行動者更加敏捷、靈活地判斷事態(tài)發(fā)展并做出行為反應(yīng)，但層級分明的治理體系與這一新需求存在不相適應(yīng)的情況。因此，提升特大城市社區(qū)韌性還需要考慮更多現(xiàn)實(shí)性因素。

提升特大城市社區(qū)韌性的行動路徑

加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，完善治理體系

加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，完善特大城市社區(qū)治理體系，充分發(fā)揮主體協(xié)同優(yōu)勢，打造共建共治共享的社區(qū)共同體是提升特大城市社區(qū)韌性的主要行動路徑。社區(qū)韌性的提升，除了借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，更應(yīng)該主動探索具有中國智慧的中國方案，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。近年來，各地社區(qū)黨群服務(wù)中心的建立為社區(qū)黨建工作提供了新的載體，也為社區(qū)治理體系的優(yōu)化創(chuàng)新搭建了平臺。[7]要以黨建為引領(lǐng)，形成社區(qū)韌性治理的同心圓，找到多方主體協(xié)同行動的“最大公約數(shù)”。首先，強(qiáng)化政治引領(lǐng)，堅持群眾路線?；鶎狱h組織是黨政機(jī)關(guān)與群眾聯(lián)系的樞紐，要通過強(qiáng)化轄區(qū)范圍基層黨組織之間的聯(lián)結(jié)，整合多方資源，發(fā)揮集體協(xié)同的優(yōu)勢。其次，完善制度保障，明確責(zé)任邊界。特大城市社區(qū)韌性的提升不僅要關(guān)注物質(zhì)、能力、心理等方面，也要關(guān)注制度建設(shè)，為相關(guān)行動者的敏捷行動提供制度保障，避免出現(xiàn)治理缺位。最后，鞏固社會資本，培育共同體意識。調(diào)動居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，強(qiáng)化居民的身份認(rèn)同和歸屬感，有助于鞏固社會資本，培育共同體意識。積極鼓勵社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)建言獻(xiàn)策，參與社區(qū)事務(wù)，同時加強(qiáng)居民間的互動溝通，可以自下而上由內(nèi)而外地提升特大城市社區(qū)韌性。

堅持因地制宜，依據(jù)社區(qū)類型分類治理

特大城市社區(qū)韌性的提升不存在“放之四海而皆準(zhǔn)”的標(biāo)準(zhǔn)答案，社區(qū)有其獨(dú)特的發(fā)展道路，行動路徑的選擇應(yīng)該與社區(qū)自身特征、發(fā)展階段以及屬性類別相契合，這是提升特大城市社區(qū)韌性的“核心密碼”。只有符合發(fā)展規(guī)律，才能擁有源源不斷的發(fā)展動力。分類治理是因地制宜提升特大城市社區(qū)韌性的基本前提和工作原則。分類治理的本質(zhì)在于尋求更加便捷和有效的治理模式，促進(jìn)社區(qū)擾動的有效應(yīng)對。在特大城市中，以分類治理的思維提升社區(qū)韌性，需要對社區(qū)類型、擾動類型以及應(yīng)對擾動的舉措和工作機(jī)制進(jìn)行科學(xué)有效劃分。如果說，樹立分類治理意識、精準(zhǔn)施策是有效提升特大城市社區(qū)韌性的重要前提，那么，因地制宜就是進(jìn)入社區(qū)治理場域后自下而上的治理策略。通過開展廣泛的社區(qū)調(diào)查、摸排、走訪等活動掌握社區(qū)基本情況，發(fā)現(xiàn)社區(qū)的優(yōu)勢資源和治理短板，發(fā)揮優(yōu)勢資源應(yīng)對擾動是提升社區(qū)韌性的重要措施，而補(bǔ)齊短板對社區(qū)韌性同樣至關(guān)重要，特大城市社區(qū)情況各不相同，有的社區(qū)的優(yōu)勢可能正是其他社區(qū)的短板，所以，必須堅持因地制宜、精準(zhǔn)施策才能有效提升社區(qū)韌性。

提高識別能力，基于過程追蹤展開韌性評估

特大城市社區(qū)韌性提升路徑最關(guān)鍵的是要明確提升什么以及怎樣提升的問題。然而面臨的現(xiàn)實(shí)困境也在于此，認(rèn)知層面概念的多樣化表達(dá)和無所不包使得行動者面臨多重選擇。簡單來說就是，特大城市中，不同社區(qū)提升韌性的內(nèi)容和方向存在差異，即便是同一社區(qū)在不同階段，韌性提升的內(nèi)容和方向都會發(fā)生改變，這就對治理主體的能力，特別是目標(biāo)識別能力提出了更高的要求。但是，靜態(tài)的觀測與評估往往具有一定的局限性，基于過程的韌性評估才能持續(xù)識別目標(biāo)所在，對癥下藥，建立韌性提升的長效機(jī)制。特大城市社區(qū)韌性的提升需要在長期目標(biāo)與短期目標(biāo)、主要目標(biāo)與次要目標(biāo)、定量目標(biāo)與定性目標(biāo)以及總目標(biāo)與分目標(biāo)之間進(jìn)行選擇平衡，因?yàn)椴煌瑢哟蔚哪繕?biāo)之間會相互影響，具有多米諾骨牌效應(yīng)。只有對目標(biāo)層層分解，通過層層遞進(jìn)的方式才能識別并明確特大城市社區(qū)韌性提升的方向和具體路徑，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

加快思維轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變對風(fēng)險擾動的既有認(rèn)知

思維轉(zhuǎn)換主要包括兩方面，一是從事后走向事前，二是從消極轉(zhuǎn)為積極。首先，從事后走向事前的思維轉(zhuǎn)變要求將風(fēng)險管理的關(guān)口前移，建立相應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。建設(shè)險綜合監(jiān)測預(yù)警的相關(guān)設(shè)施有利于特大城市社區(qū)韌性的提升。不僅要通過制度化、技術(shù)化手段完善監(jiān)測預(yù)警，也要實(shí)現(xiàn)其他方面的與時俱進(jìn)。例如社區(qū)風(fēng)險識別能力、風(fēng)險地圖的完善以及風(fēng)險評估等方面。然而，事后走向事前的思維轉(zhuǎn)變卻無法改變風(fēng)險防范績效難以衡量的事實(shí)。若風(fēng)險沒有發(fā)生，那么這些投入則被視為巨大的浪費(fèi)，若風(fēng)險演化為危機(jī)爆發(fā)，那這些投入同樣因?yàn)闆]有發(fā)揮實(shí)際效用最終也被貼上浪費(fèi)的標(biāo)簽。由此，這就需要第二個層面上的思維轉(zhuǎn)換——即從消極轉(zhuǎn)為積極。無論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，對風(fēng)險擾動多秉持一種“我怕”的傳統(tǒng)認(rèn)知，行動者需要轉(zhuǎn)變這一思維定勢，通過辯證思維對待風(fēng)險，進(jìn)而“查缺補(bǔ)漏”，發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含的機(jī)遇。特大城市雖然風(fēng)險源多樣，風(fēng)險傳播的路徑復(fù)雜，但同時也是創(chuàng)新的高地，新事物的發(fā)源地，具有應(yīng)對風(fēng)險的各類資源和先進(jìn)技術(shù)，更重要的是，通過思維轉(zhuǎn)換還能夠?qū)ΤＲ?guī)情境下的行動選擇提供啟發(fā)，為自下而上的治理創(chuàng)新提供土壤和空間。在某種程度上，這種思維轉(zhuǎn)換是復(fù)雜社會治理必須跨越的一道臺階。

【本文作者為中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院副院長、教授 王 剛，中國海洋大學(xué)公共安全與風(fēng)險治理研究所副研究員 吳嘉莉；本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“總體國家安全觀下沿海特大城市風(fēng)險的韌性治理研究”（21AZZ014）階段性成果】

注釋略

責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉