【學習貫徹黨的二十屆三中全會精神】

統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚和城鎮(zhèn)發(fā)展，是加快推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，是以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化的必然選擇。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，“構建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制”，為進一步謀劃“產(chǎn)、城、人”深度融合發(fā)展提供了科學指引。系統(tǒng)分析產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)重大關系問題，從全局視角推動實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動，是助力形成以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、以業(yè)聚人良好局面的重要舉措。

1.深刻認識產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動的重大意義

習近平總書記指出，“更好統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境的關系，維護人口安全。要順應人口轉(zhuǎn)變新趨勢建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”。以系統(tǒng)觀念精心謀劃、合理統(tǒng)籌，推動產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動，是順應人民群眾對美好生活的期待、提高城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量、增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能的客觀選擇，對推動實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有重要意義。

產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。當前，區(qū)域發(fā)展不平衡是推動共同富裕的難點問題，區(qū)域人口增減分化成為我國人口發(fā)展的趨勢性特征。為此，依托產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移和結構升級，提升重大生產(chǎn)力布局與城鎮(zhèn)化布局協(xié)同度，深化東中西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作，引導產(chǎn)業(yè)在欠發(fā)達地區(qū)集聚發(fā)展，能夠有效帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和人口流入，促進當?shù)爻擎?zhèn)基礎設施建設、公共服務改善及社會福利提升，從而促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，通過產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)的科學規(guī)劃、合理布局，可以避免單一地區(qū)過度承載，減少“大城市病”，有效疏散大城市功能和人口壓力，促進要素充分流動，實現(xiàn)資源、環(huán)境、社會的可持續(xù)發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動是實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的關鍵舉措。當前，我國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，對于產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)發(fā)展提出了更高要求。區(qū)別于傳統(tǒng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，新型工業(yè)化強調(diào)“科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮”，新型城鎮(zhèn)化強調(diào)“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”，產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動與高質(zhì)量發(fā)展具有深刻的內(nèi)在一致性。產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚為高質(zhì)量發(fā)展積蓄了強勁動能與人力資本，城鎮(zhèn)發(fā)展為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了巨大需求市場和地理空間，“人口—產(chǎn)業(yè)—城鎮(zhèn)”的協(xié)調(diào)共促與高質(zhì)量發(fā)展形成螺旋上升的耦合效應。

產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動是滿足人民群眾美好生活需要的內(nèi)在要求。深入研判人口變化對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，把人口高質(zhì)量發(fā)展同人民高品質(zhì)生活緊密結合起來，是新時代做好人口工作的重要內(nèi)容。充分考慮人口變化因素和全面發(fā)展需求，統(tǒng)籌人口集聚涉及的財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、生態(tài)、區(qū)域等問題，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力，以城鎮(zhèn)建設為載體，增強協(xié)同效應、規(guī)模效應，有利于滿足集聚人口的美好生活需要，切實增強群眾獲得感、幸福感、安全感。此外，抓住人口高質(zhì)量發(fā)展蘊含的新機遇，從長遠角度規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關配套，考慮人口結構和分布變化進行基礎設施布局，更好協(xié)調(diào)人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境的關系，是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必然選擇。

2.準確把握產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展之間的重要關系

構建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制，需要準確把握產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展之間的重要關系。其中，產(chǎn)業(yè)是支撐、城市是空間、人是主體，三者相互依存、相互影響。要以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶動城鎮(zhèn)發(fā)展繁榮和人口集聚就業(yè)，以城鎮(zhèn)發(fā)展繁榮吸引人口安居樂業(yè)和改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，以人口集聚和人才擴充助力產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺和城鎮(zhèn)有機更新，推動形成地區(qū)發(fā)展的核心驅(qū)動力。

準確把握產(chǎn)業(yè)升級和人口集聚的關系。一方面，產(chǎn)業(yè)升級帶動人口集聚。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大培育新就業(yè)、創(chuàng)造新職業(yè)，為當?shù)靥峁┐罅康木蜆I(yè)機會，以及更具吸引力的收入水平和職業(yè)發(fā)展前景，從而吸引勞動力和高素質(zhì)的專業(yè)人才流入，形成人口集聚。另一方面，人口集聚為產(chǎn)業(yè)升級提供了人力資源和市場需求的支持。人口集聚促進了勞動力市場的成熟與優(yōu)化，能夠有效保障區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)所需的勞動力，尤其是高素質(zhì)人才的引進，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和技術升級提供了強有力的保障。與此同時，人口集聚擴大了消費市場，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展提供了需求牽引。

準確把握人口集聚和城鎮(zhèn)發(fā)展的關系。一方面，人民城市人民建，人民群眾在城市建設和發(fā)展中具有主體地位，人口集聚為城鎮(zhèn)發(fā)展繁榮注入更多的經(jīng)濟活力、創(chuàng)新資源和文化多樣性，人口對居住生活、精神文化、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、公共服務、生態(tài)環(huán)境等方面的需求，是推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的有力牽引。另一方面，人民城市為人民，城鎮(zhèn)建設和發(fā)展關乎人民群眾的生活質(zhì)量，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，打造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的城鎮(zhèn)環(huán)境，能夠有效吸引人口流動、合理集聚，使人口“愿意來”且“留得住”。

準確把握產(chǎn)業(yè)升級和城鎮(zhèn)發(fā)展的關系。一方面，產(chǎn)業(yè)升級為城鎮(zhèn)發(fā)展提供物質(zhì)基礎和動力源泉，產(chǎn)業(yè)升級往往伴隨著技術進步、生產(chǎn)方式變革、生產(chǎn)效率提高，能夠優(yōu)化城鎮(zhèn)經(jīng)濟結構，增加財政收入，也會促進基礎設施和公共服務的投資與建設，促使城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模擴張和功能優(yōu)化，增強城鎮(zhèn)綜合競爭力。另一方面，城鎮(zhèn)發(fā)展為產(chǎn)業(yè)升級創(chuàng)造了良好環(huán)境，城鎮(zhèn)作為現(xiàn)代化的重要載體，在吸引、集聚、激活資源要素方面發(fā)揮著重要作用，城鎮(zhèn)發(fā)展中交通、通信、電力、供水等基礎設施的現(xiàn)代化能夠有效提升企業(yè)的運營效率，相關政策支持、社會服務、開放平臺和創(chuàng)新生態(tài)等為企業(yè)提供了更加優(yōu)質(zhì)的配套條件，吸引了更多企業(yè)主體入駐，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.構建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制的重點方向

產(chǎn)業(yè)有力支撐、人口有效集聚、城鎮(zhèn)有序發(fā)展，是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長、優(yōu)化資源配置、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵。要加強整體謀劃，更好協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、人口與城鎮(zhèn)之間的關系，形成產(chǎn)業(yè)梯度布局、人口就近就業(yè)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的良性互動格局，推動構建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制。

強化產(chǎn)業(yè)的吸納就業(yè)功能，以產(chǎn)業(yè)升級推動人口集聚規(guī)模擴大。充分、穩(wěn)定的就業(yè)是集聚人口在城鎮(zhèn)安身立命之本，也是調(diào)動和發(fā)揮好人的積極性、主動性、創(chuàng)造性的關鍵。堅持以業(yè)聚人，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)互促共進，應進一步注重培育完備產(chǎn)業(yè)鏈條，依托集群龍頭企業(yè)吸引產(chǎn)業(yè)鏈上下游、供應商、服務主體、應用生態(tài)合作伙伴集聚，通過市場主體的增加，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，吸引更多相關行業(yè)從業(yè)者向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域流動。加大對新興產(chǎn)業(yè)主體、創(chuàng)業(yè)企業(yè)的培育孵化支持力度，創(chuàng)造更多高收入、高技能的就業(yè)崗位，以高質(zhì)量就業(yè)吸引人口集聚。同時，進一步加強勞動力市場建設，鼓勵企業(yè)探索靈活用工等新型就業(yè)方式，考慮將帶動就業(yè)人口納入產(chǎn)業(yè)獎勵扶持政策考量的重要指標。

優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)的空間布局，以產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)調(diào)引導人口合理集聚。“人隨產(chǎn)業(yè)走”是人口遷移的基本邏輯，通過引導產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間合理布局，能夠在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構的同時帶動人口的有序遷移。面對新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮，應統(tǒng)籌考慮國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，加快區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結構布局優(yōu)化調(diào)整，引導資金、技術、勞動密集型產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，在東部地區(qū)重點發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)集群，吸引技術型和創(chuàng)新型人才遷入，在中西部地區(qū)重點培育先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，擴大就業(yè)供給規(guī)模。引導人口凈流入的特大城市等地區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)和設施向中西部地區(qū)疏散，防止其資源環(huán)境超載，緩解經(jīng)濟過密與過疏問題，通過共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式加快對革命老區(qū)、邊境地區(qū)、資源枯竭地區(qū)的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，帶動區(qū)域間人口均衡。同時，深刻把握人口變化規(guī)律，完善人員編制、土地供應、財政轉(zhuǎn)移支付、公共服務等與人口增減掛鉤的機制，支持人口和勞動力合理有序流動。

系統(tǒng)統(tǒng)籌以人為本的城鎮(zhèn)建設，以城鎮(zhèn)功能集成推動產(chǎn)城人融合發(fā)展。以人為本是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征，城鎮(zhèn)發(fā)展如果能夠滿足人民群眾對高品質(zhì)生活的新期待，自然會吸引人口集聚。聚焦人民高品質(zhì)生活需求，應基于產(chǎn)城人融合的理念優(yōu)化城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，改善政務環(huán)境、營商環(huán)境、人居環(huán)境和公共服務品質(zhì)，健全人口發(fā)展支持和服務體系，完善遷移人口就業(yè)、住房、教育、就醫(yī)、養(yǎng)老、生育等配套功能，吸引流動人口定居。提升依托產(chǎn)業(yè)集聚開發(fā)的新城建設水平，科學評估確定新城建設功能定位，推動健全開發(fā)體制機制、完善投融資體制機制、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對標中心城區(qū)建設水平，完善城市空間擴容提質(zhì)，給予落戶企業(yè)場地、基礎設施等支持，在解決產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口居住問題基礎上，打造公共服務市域一體化、休閑娛樂商業(yè)業(yè)態(tài)功能豐富、精神文化設施齊全、綠地生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的品質(zhì)生活空間，同時充分考慮中低收入人群居住空間的保留和構建。

完善人口集聚的落戶配套政策，以人口安居樂業(yè)保障產(chǎn)業(yè)用工需求和城鎮(zhèn)發(fā)展需求。2024年印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》提出，進一步深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度?？赏ㄟ^逐步放寬對產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的戶籍限制，降低外地居民落戶門檻，保障有穩(wěn)定就業(yè)和固定住所的外來務工人員及其家屬盡快安家落戶。重點加快戶籍相關配套制度改革，健全常住地提供公共服務制度，保障遷入人口享有平等的基本生活、教育、醫(yī)療、社會保障等權利，鼓勵流動人口就地轉(zhuǎn)化和農(nóng)村剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移，持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。此外，優(yōu)化央地共同支出事項的責任分擔辦法，統(tǒng)籌考慮區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差異和人口發(fā)展支出負擔，確保欠發(fā)達地區(qū)公共服務的質(zhì)量與可持續(xù)性，結合人口流動趨勢，提供必要的財政轉(zhuǎn)移支付，動態(tài)調(diào)整各地支出責任。

（作者：趙放，系吉林大學經(jīng)濟學院教授）